Другие мероприятия

Семинар-совещание на тему «О практике осуществления контроля и надзора за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления»

13 ноября 2015 года Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера совместно с Комитетом Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству при участии Генеральной прокуратуры Российской Федерации проведёт семинар-совещание на тему «О практике осуществления контроля и надзора за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления».

В семинаре-совещании наряду с представителями контрольно-надзорных органов, иных федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации примут участие должностные лица местного самоуправления всех видов муниципальных образований из многих субъектов Российской Федерации, а также объединений муниципальных образований и общественных организаций.

В ходе мероприятия будут рассмотрены актуальные практические вопросы, связанные с осуществлением контроля и надзора за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, а также предложения по повышению эффективности контрольно-надзорной деятельности за органами муниципальной власти и снижению общего количества проводимых проверок для исключения излишней нагрузки на муниципальные образования. Особое внимание будет уделено практике реализации Федерального закона от 21 декабря 2013 года № 370-ФЗ «О внесении изменений в статью 77 Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“, направленного на оптимизацию государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления.

Целью мероприятия является выработка предложений по формированию такого уровня взаимоотношений между контрольно-надзорными органами и органами местного самоуправления, который позволит, с одной стороны, эффективно предупреждать и пресекать нарушения законодательства со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления, а, с другой стороны, предотвращать проведение излишне частых проверок в отношении указанных лиц при отсутствии достаточных оснований и вынесение контрольно-надзорными органами объективно неисполнимых предписаний.

Место и время проведения семинара-совещания: Москва, ул. Большая Дмитровка, д. 26, зал 700. Начало мероприятия в 10:00. 

Рекомендации

13 ноября 2015 года в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации состоялся семинар-совещание на тему "О практике осуществления контроля и надзора за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления" с участием представителей Генеральной прокуратуры Российской Федерации, организованный Комитетом Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера совместно с Комитетом Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству (далее – семинар-совещание).

В семинаре-совещание приняли участие члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, представители Генеральной прокуратуры Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также Всероссийского Совета местного самоуправления и других общественных объединений, научных организаций, специалисты и эксперты.

Заслушав и обсудив сообщения представителей органов государственного контроля (надзора) и выступления других участников семинара-совещания по вопросам контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, участники семинара-совещания отмечают следующее.

Институт контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления является одним из основных элементов системы муниципального управления, от результативной работы которого в значительной мере зависит эффективность работы органов местного самоуправления в Российской Федерации.

Задача повышения результативности контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в настоящее время является одной из приоритетных в сфере совершенствования системы местного самоуправления.

Президент Российской Федерации В.В. Путин на встрече с участниками Всероссийского съезда муниципальных образований в ноябре 2013 года[1] заявил о необходимости радикально ограничить возможности органов государственного контроля и надзора необоснованно вмешиваться в деятельность муниципалитетов, чтобы контролеры не затрудняли их нормальную работу избыточными проверками.

За прошедшее с 2013 года время органами государственной власти всех уровней во взаимодействии с органами местного самоуправления проведена большая нормотворческая и организационная работа по совершенствованию системы контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления.

С 1 января 2014 года вступил в силу Федеральный закон от 21 декабря 2013 года № 370-ФЗ "О внесении изменений в статью 77 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", направленный на оптимизацию государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, в том числе исключение дублирования контрольных полномочий органов государственного контроля (надзора) и предотвращение проведения чрезмерно частых проверок. Этим Федеральным законом, в частности, были установлены полномочия органов прокуратуры по формированию и согласованию ежегодного плана проведения государственными органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора) и согласованию внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

17 октября 2015 года вступил в силу Федеральный закон от 5 октября 2015 года № 288-ФЗ "О внесении изменений в статью 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 77 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", установивший дополнительные гарантии защиты интересов органов местного самоуправления при осуществлении государственного контроля (надзора).

7 ноября 2015 года вступил в силу Федеральный закон от 27 октября 2015 года № 291-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации", которым, в частности, были установлены нормы административно-правового принуждения в целях обеспечения надлежащего осуществления должностными лицами контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований их полномочий.

Следует также отметить последовательную работу Генеральной прокуратуры Российской Федерации по совершенствованию прокурорского надзора за деятельностью органов местного самоуправления, в частности, приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 21 июня 2013 года № 252 "О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями".

Вместе с тем, по информации органов местного самоуправления при осуществлении государственного контроля (надзора) за их деятельностью имеются проблемы, негативно влияющие на функционирование органов местного самоуправления. В числе таких проблем следующие:

1) при внесении представлений в органы местного самоуправления органы контроля (надзора) нередко не принимают во внимание отсутствие финансовых возможностей у органов местного самоуправления для исполнения возложенных на них полномочий в надлежащем объёме, а равно для исполнения предписаний органов контроля (надзора), требующих финансовых средств, а также не учитывают действующие планы и программы муниципальных образований, в которых уже запланировано выполнение соответствующих работ (мероприятий);

2) органами контроля (надзора) нередко устанавливаются чрезмерно малые сроки выполнения предписаний по результатам проведенных проверок, в которые затруднительно выполнить соответствующие предписания;

3) в деятельности государственных органов контроля (надзора) недостаточно внимания уделяется профилактике нарушений органами местного самоуправления требований законодательства, в частности таким превентивным мерам как консультации и методическая помощь в разработке проектов муниципальных правовых актов;

4) органы контроля (надзора) нередко запрашивают у органов местного самоуправления информацию, содержащую персональные данные граждан, что не согласуется с законодательством о защите персональных данных.

Одной из основных причин проблем в указанной сфере является то, что законодательство Российской Федерации, регулирующее осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления, в недостаточной мере учитывает публично-правовую природу органов местного самоуправления.

Кроме того, методологически не проработаны и нормативно не определены показатели результативности контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления. Общие показатели, применяемые для оценки результативности контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и за деятельностью иных организаций, не учитывают существенные особенности органов местного самоуправления.

По мнению участников семинара-совещания, законодательное регулирование и организация контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления нуждаются в продолжении последовательного, научно обоснованного совершенствования, в том числе в пересмотре подходов к мерам ответственности, налагаемым на органы местного самоуправления, а также в повышении ответственности органов контроля (надзора) за нарушения законодательства при осуществлении контрольно-надзорной деятельности.

Совершенствование законодательного регулирования и организации контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления должно способствовать:

  • выстраиванию конструктивного взаимодействия органов местного самоуправления с контрольно-надзорными органами в сфере контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и обеспечению надлежащих условий для деятельности органов местного самоуправления;
  • уменьшению количества нарушений в сфере контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления как со стороны представителей органов контроля (надзора), так и со стороны представителей органов местного самоуправления, в том числе за счет совершенствования работы по профилактике указанных нарушений;
  • повышению результативности и эффективности контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления.

Заслушав и обсудив сообщения и выступления, ответы на вопросы участники семинара-совещания рекомендуют: 

1. Профильным комитетам палат Федерального Собрания Российской Федерации:

1.1. Рассмотреть возможность подготовки и направления в Правительство Российской Федерации предложений по совершенствованию контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления для включения в план мероприятий Правительства Российской Федерации по комплексному совершенствованию контрольно-надзорной деятельности.

1.2. Рассмотреть вопрос о возможности и целесообразности установления в законодательстве Российской Федерации ограничения общей суммы штрафов, налагаемых в течение года на должностное лицо органа местного самоуправления, руководителя муниципального учреждения, по отношению к размеру их заработной платы. 

2. Правительству Российской Федерации:

2.1. При разработке проекта федерального закона, направленного на регулирование государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации, дополнительно проработать вопросы:

  • закрепления в законопроекте эффективных правовых механизмов, форм и методов, направленных на реализацию принципа превентивной направленности при планировании и осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, согласно которому в качестве приоритетных мер органы контроля (надзора) должны осуществлять меры по борьбе с причинами возникновения рисков причинения вреда и профилактические мероприятия, направленные на предотвращение нарушений обязательных требований и недопущение нанесения вреда охраняемым законом интересам;
  • закрепления правовых возможностей осуществления органами контроля (надзора) проверки исполнения выданных ими предписаний об устранении нарушений, выявленных в ходе ранее проведенной проверки;
  • установления комплекса показателей оценки результативности деятельности органов контроля (надзора), отражающих степень достижения общественно значимых результатов контроля (надзора), соотнесенных с целями государственного регулирования в соответствующей сфере деятельности, в том числе в виде минимизации причинения вреда охраняемым законом ценностям в соответствующей сфере деятельности;
  • установления норм, препятствующих применению при оценке результативности и эффективности деятельности органов контроля (надзора) и их должностных лиц показателей, основывающихся на количестве проведенных проверок, числе лиц, привлечённых к ответственности, и суммах наложенных административных штрафов;
  • обязательного размещения органами государственного контроля (надзора) на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" информации о результатах обжалования в суде, в органах прокуратуры решений соответствующих органов контроля (надзора) в случаях таких обжалований.

2.2. Поручить соответствующему федеральному органу исполнительной власти провести мониторинг применения федерального законодательства, регулирующего осуществление контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления с целью определения проблем в законодательстве и при его применении для выработки предложений по совершенствованию правового обеспечения контрольно-надзорной деятельности.

2.3. Рассмотреть вопрос о создании единого реестра обязательных требований, действующих в отношении органов местного самоуправления, выполнение которых подлежит проверке при осуществлении государственного контроля (надзора) (с обеспечением открытого доступа к нему посредством информационно-телекоммуникационной сети "Интернет").

2.4. Поручить соответствующему федеральному органу исполнительной власти рассмотреть вопрос о необходимости совершенствования механизмов и мер ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления с учетом публично-правовой природы органов местного самоуправления, а также о необходимости корректировки мер административной ответственности, применяемых к органам местного самоуправления в порядке, аналогичном применяемому к юридическим лицам, являющимися субъектами предпринимательской деятельности, учитывая, что местные бюджеты являются публичным достоянием и наложение штрафов на органы местного самоуправления, влекущие ущерб местным бюджетам, не вполне согласуется с общественным характером формирования и предназначения местных бюджетов.

2.5. Рассмотреть вопрос о целесообразности создания на федеральном уровне межведомственной рабочей группы в целях решения проблем в сфере государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц и подготовке предложений и проектов решений по указанным вопросам с привлечением к ее работе представителей органов местного самоуправления.

2.6. Рассмотреть вопрос о поручении Министерству юстиции Российской Федерации во взаимодействии с Всероссийским Советом местного самоуправления, Общероссийским Конгрессом муниципальных образований подготовить методические рекомендации органам местного самоуправления по взаимодействию с органами государственного контроля (надзора) при осуществлении ими контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления, а также по правовым возможностям обеспечения законных интересов органов местного самоуправления при проведении в отношении них контрольных (надзорных) мероприятий. 

3. Генеральной прокуратуре Российской Федерации:

3.1. Проанализировать практику прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами местного самоуправления, муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями с учетом вопросов участников семинара-совещания, а также результатов рассмотрения в судах жалоб по заявлениям должностных лиц органов местного самоуправления на постановления и решения по делам об административных правонарушениях, принятые органами государственного контроля (надзора) при осуществлении контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. На основе результатов указанного анализа при необходимости выработать дополнительные меры по совершенствованию прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами местного самоуправления, муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями.

3.2. Инициировать проведение в субъектах Российской Федерации семинаров-совещаний с участием представителей органов государственного контроля (надзора) и органов местного самоуправления в целях выявления и решения проблемных вопросов при осуществлении контроля (надзора), в том числе предотвращения наиболее существенных и часто фиксируемых административных правонарушений в деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц, а также предотвращения недостатков в деятельности органов государственного контроля (надзора).

3.3. Рассмотреть вопрос о целесообразности усиления прокурорского надзора за осуществлением должностными лицами подразделений Госавтоинспекции надзора за соблюдением органами местного самоуправления и их должностными лицами требований нормативных правовых актов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения.

3.4. Рассмотреть вопрос об оказании органами прокуратуры содействия органам местного самоуправления по выполнению предписаний, внесенных органами прокуратуры и другими органами государственного контроля (надзора), в случаях обращения органов местного самоуправления за таким содействием. 

4. Органам государственного контроля (надзора):

4.1. Принять дополнительные меры, направленные на совершенствование и повышение результативности профилактики нарушений органами местного самоуправления требований законодательства, в том числе посредством внесения необходимых изменений в нормативные правовые акты органов государственного контроля (надзора), оказания консультационной и методической помощи органам местного самоуправления.

4.2. При планировании контрольно-надзорных мероприятий в отношении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, не использовать показатели (индикаторы), основывающиеся на числе лиц, привлечённых к ответственности, и суммах наложенных административных штрафов.

4.3. При оценке результативности и эффективности деятельности органов контроля (надзора) и должностных лиц органов контроля (надзора), осуществляемой в отношении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, не использовать показатели (индикаторы), основывающиеся на количестве проведенных проверок, числе лиц, привлечённых к ответственности, и суммах наложенных административных штрафов.

4.4. При проведении контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц учитывать правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенные в его постановлении от 13 октября 2015 года № 26-П "По делу о проверке конституционности пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования "Североуральский городской округ". 

5. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:

5.1. Принять дополнительные меры по совершенствованию организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления, в том числе путем предотвращения избыточных контрольных мероприятий.

5.2. Совершенствовать деятельность совещательных органов при высших должностных лицах субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления с участием представителей органов государственного контроля (надзора), правоохранительных органов и муниципальных образований, в том числе межведомственных комиссий, на которых рекомендуется рассматривать и вырабатывать проекты решений проблем в сфере контроля.

5.3. Во взаимодействии с органами прокуратуры проанализировать наиболее часто выявляемые нарушения в деятельности органов местного самоуправления, причиной которых является недостаток средств местных бюджетов, и рассмотреть возможность и целесообразность передачи осуществления соответствующих полномочий органов местного самоуправления, не связанных с вопросами местного значения муниципальных образований, органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

5.4. Подготовить и направить в Правительство Российской Федерации предложения по совершенствованию организации и осуществления государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления для включения в план мероприятий Правительства Российской Федерации по комплексному совершенствованию контрольно-надзорной деятельности.

5.5. Организовать на постоянной основе информационную и методическую поддержку органам местного самоуправления по взаимодействию с органами государственного контроля (надзора) при осуществлении ими контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления. 

6. Органам местного самоуправления:

проанализировать практику государственного контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, в том числе в аспекте обеспечения результативности и эффективности контроля, и на основе результатов этого анализа подготовить и направить в советы муниципальных образований соответствующих субъектов Российской Федерации и в соответствующие региональные отделения Всероссийского Совета местного самоуправления сведения о наиболее существенных проблемах в указанной сфере и предложения по совершенствованию федерального и регионального законодательства в части контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. 

7. Всероссийскому Совету местного самоуправления, Общероссийскому Конгрессу муниципальных образований, советам муниципальных образований субъектов Российской Федерации и другим объединениям муниципальных образований:

7.1. Способствовать распространению положительного опыта взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственного контроля (надзора) при осуществлении ими контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

7.2. На основе полученных от советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации и региональных отделений Всероссийского Совета местного самоуправления сведений о наиболее существенных проблемах в сфере муниципального контроля и предложений по совершенствованию федерального законодательства в сфере муниципального контроля подготовить и направить в Совет Федерации и Государственную Думу обобщенные предложения по совершенствованию федерального законодательства в сфере контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления.

7.3. Разработать методические рекомендации по взаимодействию органов местного самоуправления с органами государственного контроля (надзора) при проведении ими проверок, в том числе по вопросам профилактических мер, правовых способов защиты прав и законных интересов органов местного самоуправления в случаях необоснованных требований и решений органов контроля (надзора), а также по выполнению предписаний органов контроля (надзора).



[1] Встреча Президента Российской Федерации В.В. Путина с участниками Всероссийского съезда муниципальных образований 8 ноября 2013 года. http: //www.kremlin.ru/events/president/news/19585.