В ходе проведения слушаний было отмечено, что в Российской Федерации действуют три специальных федеральных закона о правах коренных малочисленных народов, отдельные нормы в Налоговом, Земельном, Лесном и Водном кодексах и отраслевых федеральных законах, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, которые создают определенную правовую основу для защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, обеспечения их традиционной хозяйственной деятельности. В то же время правовое регулирование общественных отношений с участием коренных малочисленных народов остается недостаточным, поскольку в законодательстве содержится значительное количество пробелов и коллизий.
Положение в значительной степени осложняется тем, что в отраслях природопользования широко внедряются элементы рыночных экономических отношений. Речь идет о платности использования природных ресурсов, аукционном или конкурсном распределении земельных, лесных, рыбопромысловых участков и охотничьих угодий, квот и разрешений на добычу или заготовку тех или иных видов природных ресурсов и т. д.
В связи с этим в природоресурсное законодательство и правоприменительную практику внесены и продолжают вноситься изменения, в которых не учитываются или недостаточно учитываются права коренных малочисленных народов, которыми они раньше пользовались, и особенности их традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности.
Длительное время не решается вопрос о предоставлении коренным малочисленным народам и их общинам права безвозмездно пользоваться земельными участками для традиционной хозяйственной деятельности.
С 2008 года вступили в силу изменения в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», которыми была фактически разрушена действующая ранее система организации рыболовства в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов. В том числе отменено внеконкурсное предоставление этим народам и их объединениям рыбопромысловых участков.
Было отмечено, что ситуация усугубляется фактическим бездействием в течение десяти лет Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», из‑за отсутствия механизмов реализации которого не образовано ни одной территории традиционного природопользования федерального значения.
Действующее федеральное законодательство, предусматривающее право пользования любыми природными ресурсами на основании результатов конкурсов и аукционов, не учитывает особых прав коренных народов, установленных нормами Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации». Особенно остро это затрагивает область землепользования и использования объектов для охоты и рыболовства, и практически сводит к нулю предусмотренные законодательством привилегии при осуществлении традиционного природопользования. Выступающие отмечали, что традиционная хозяйственная деятельность коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации является основой их жизнеобеспечения, оказывает существенное влияние на традиционный образ жизни, культурную самобытность и возможность сохранения и развития родных языков этих народов.
Однако благоприятные условия для нормативно-правового обеспечения устойчивого развития коренных малочисленных народов создало утверждение Правительством Российской Федерации Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и плана мероприятий по ее реализации в 2009–2011 годах.
Учитывая, что многие общины обеспечивают жизнедеятельность и занятость коренных малочисленных народов и фактически являются градообразующими предприятиями, необходимо определить меры их государственной поддержки и развития.
Рекомендации
Участники парламентских слушаний, состоявшихся 28 апреля 2011 года в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, отмечают, что традиционная хозяйственная деятельность коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (далее коренные малочисленные народы) является основой их жизнеобеспечения, оказывает существенное влияние на традиционный образ жизни, культурную самобытность и возможность сохранения и развития родных языков этих народов.
В Российской Федерации права коренных малочисленных народов регулируют три специальных федеральных закона, отдельные нормы в Налоговом кодексе Российской Федерации, Земельном кодексе Российской Федерации, Лесном кодексе Российской Федерации, Водном кодексе Российской Федерации и отраслевых федеральных законах, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, которые создают соответствующую правовую основу для защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, обеспечения их традиционной хозяйственной деятельности.
Благоприятные условия для нормативно-правового обеспечения устойчивого развития коренных малочисленных народов создали Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и план мероприятий по ее реализации в 20092011 годах, утвержденные Правительством Российской Федерации.
В то же время правовое регулирование статуса коренных малочисленных народов остается недостаточным. В законодательстве содержится значительное количество пробелов и коллизий правовых норм. Так, отсутствие у граждан возможности документально подтвердить свою принадлежность к коренным малочисленным народам препятствует многим представителям этих народов реализовать их права, закрепленные федеральными законами. Предложенные Верховным Судом Российской Федерации критерии определения субъектов традиционного рыболовства из числа этой категории граждан, изложенные в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 ноября 2010 года № 27 "О практике рассмотрения дел об административных правонарушениях, связанных с нарушением правил добычи (вылова) водных биологических ресурсов и иных правил, регламентирующих осуществление промышленного, прибрежного и других видов рыболовства", разрешили лишь частично данную проблему.
В последние годы обострилась ситуация с обеспечением прав коренных малочисленных народов на осуществление традиционной хозяйственной деятельности. Об этом свидетельствуют многочисленные обращения представителей коренных малочисленных народов и их объединений в органы государственной власти Российской Федерации, изучение положения дел в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности этих народов, публикации в средствах массовой информации.
Такое положение в значительной степени вызвано тем, что в рыболовстве, лесном, водном, охотничьем хозяйствах, земельных отношениях и других широко стали внедряться элементы рыночных экономических отношений: платность использования природных ресурсов, аукционное или конкурсное распределение земельных, лесных, рыбопромысловых участков и охотничьих угодий, квот и разрешений на добычу или заготовку различных видов природных ресурсов и т.д.
В связи с этим в природно-ресурсное законодательство и правоприменительную практику внесены и продолжают вноситься изменения, в которых не учитываются или недостаточно учитываются права коренных малочисленных народов и особенности их традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности. В результате этого в правовом регулировании традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов появилось немало проблем, вызванных противоречиями и несоответствиями положений природно-ресурсного законодательства и законодательства о коренных малочисленных народах.
Так, положения Лесного кодекса Российской Федерации о получении права пользования лесными участками только на основе аренды по итогам аукционов стали препятствием для коренных малочисленных народов и их объединений заниматься северным оленеводством, заготовкой пищевых лесных ресурсов и лекарственных растений. Крайне высоки в ряде субъектов Российской Федерации размеры ставок платы за использование лесных площадей для целей оленеводства.
Длительное время не решается вопрос о предоставлении коренным малочисленным народам и их общинам права безвозмездно пользоваться земельными участками для традиционной хозяйственной деятельности.
С 2008 года вступили в силу изменения в Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", которыми была фактически разрушена действовавшая ранее система организации рыболовства в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, в том числе отменено внеконкурсное предоставление этим народам и их объединениям рыбопромысловых участков. Кроме того, в принятом в 2009 году Федеральном законе "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" отсутствуют реальные механизмы осуществления охоты в этих же целях.
Требуются неотложные меры государственной поддержки северному оленеводству. Однако предложения о принятии закона о государственной поддержке северного оленеводства не принимаются.
В связи с признанием утратившими силу в 2007 году Правил охраны и промысла морских млекопитающих вопросы охраны и среды обитания морских млекопитающих не регулируются законодательством о рыболовстве, поэтому возникает реальная угроза существованию популяции морских млекопитающих.
Положение усугубляется фактическим бездействием в течение десяти лет Федерального закона "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" из-за отсутствия подзаконных нормативных актов, направленных на его реализацию.
В целях исправления сложившегося положения ведется разработка проектов федеральных законов соответствующими федеральными органами исполнительной власти, ряд законопроектов внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и депутатами Государственной Думы. Однако из-за отсутствия единых концептуальных подходов по многим направлениям правового регулирования традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов указанные законопроекты не согласовываются, длительное время не рассматриваются и не принимаются.
Представляется, что такие концептуальные подходы регулирования традиционной хозяйственной деятельности должны быть согласованы всеми заинтересованными сторонами. При этом в законодательстве должны быть даны четкие определения таких понятий, как "традиционная хозяйственная деятельность", "удовлетворение личных нужд" и (или) "личных потребностей", "преимущественное право на использование природных ресурсов", "субъект традиционной хозяйственной деятельности", необходимо определить место общин и других объединений коренных малочисленных народов в традиционной хозяйственной деятельности. Без решения этих вопросов и ряда других невозможно эффективно решать проблемы правового регулирования традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов.
Учитывая, что многие общины обеспечивают жизнедеятельность и занятость коренных малочисленных народов и фактически являются градообразующими предприятиями, необходимо определить меры их государственной поддержки и развития, в том числе рассмотреть вопросы законодательного регулирования предпринимательской деятельности общин, возможности распространения на них мер государственной поддержки, оказываемой сельскохозяйственным товаропроизводителям, а также предприятиям и организациям малого и среднего предпринимательства.
Исходя из вышеизложенного, участники парламентских слушаний рекомендуют:
1. Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в целях координации деятельности органов государственной власти Российской Федерации по совершенствованию законодательства о правах коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока рассмотреть вопрос о возможности создания при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации консультативного экспертного совета по делам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.
2. Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:
1) ускорить рассмотрение проектов федеральных законов:
№ 406814-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части обеспечения приоритетного доступа коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, их общин и иных объединений к охотничьим ресурсам);
№ 217488-5 "О внесении изменений в статью 24 Земельного кодекса Российской Федерации, в статью 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и в статью 10 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (в части предоставления находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков в безвозмездное срочное пользование лицам, относящимся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока и их общинам);
№ 503323-5 "О внесении изменения в статью 2 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (в части обеспечения прав граждан, для которых рыболовство является основой жизнеобеспечения, в том числе коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, на применение традиционных методов добычи водных биоресурсов и продуктов их жизнедеятельности);
№ 400210-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части унификации терминологии, касающейся коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации).
3. Правительству Российской Федерации:
1) разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекты федеральных законов:
"О внесении изменения в статью 5 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (в части наделения Правительства Российской Федерации полномочиями по определению порядка документального подтверждения принадлежности граждан Российской Федерации к коренным малочисленным народам Российской Федерации);
"О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования функционирования общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Российской Федерации";
"О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования отношений в области традиционного рыболовства";
"О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации";
"О государственной поддержке северного оленеводства";
"О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части разграничения полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов);
"О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации" (в части обеспечения приоритетного доступа коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации к возобновляемым природным ресурсам);
2) образовать для разработки и доработки проектов федеральных законов, указанных в подпункте 1 настоящего пункта, межведомственные рабочие группы с участием представителей профильных комитетов Совета Федерации и Государственной Думы, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, общественных объединений и общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;
3) рассмотреть вопрос о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2007 года № 310 "О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности" в части установления единой для всех субъектов Российской Федерации ставки платы за единицу площади лесного участка при ведении северного оленеводства, не превышающей 0,01 рубля за гектар;
4) предусмотреть при формировании проекта федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 20132014 годов увеличение объема субсидий, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, а также на поддержку северного оленеводства и табунного коневодства, до уровня объема субсидий, предусмотренных на эти цели в 2009 году с учетом инфляции;
5) поручить соответствующим федеральным органам исполнительной власти:
подготовить предложения по внесению изменений в законодательство Российской Федерации в части распространения на общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации мер государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства;
разработать нормативно-правовые основы создания, деятельности муниципальных предприятий факторийной торговли в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и осуществления государственной поддержки муниципальным факториям;
привести в соответствие наименования видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 мая 2009 года № 631-р, и видов экономической деятельности, закрепленных в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности;
рассмотреть вопрос об уменьшении процентных ставок по лизинговым платежам для сельскохозяйственных товаропроизводителей из числа общин и иных объединений коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;
провести оценку эффективности выполнения плана мероприятий по реализации в 2009-2011 годах Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, результаты этой работы рассмотреть на заседании Национального организационного комитета по подготовке и проведению в Российской Федерации Второго Международного десятилетия коренных народов мира;
разработать с участием профильных комитетов Совета Федерации и Государственной Думы, заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и общественных объединений коренных малочисленных народов предложения в проект плана мероприятий реализации в 20122015 годах Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;
учесть при разработке проекта концепции федеральной целевой программы "Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России" вопросы социально-экономического развития коренных малочисленных народов;
рассмотреть вопрос о возможности уменьшения суммы стоимости страхового года по страховым взносам в Пенсионный фонд Российской Федерации для общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, сделав ее дифференцированной в зависимости от дохода общины;
разработать в целях регулирования отношений в области охраны и использования морских млекопитающих правила охраны и промысла морских млекопитающих.
4. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:
1) включать в стратегические документы развития субъектов Российской Федерации при их подготовке положения, создающие условия для устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, обеспечения их прав на традиционную хозяйственную деятельность;
2) включить в реестры социально ориентированных организаций общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, занимающиеся традиционной хозяйственной деятельностью и промыслами.
5. Верховному Суду Российской Федерации рассмотреть вопрос о внесении изменения в пункт 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 ноября 2010 года № 27 "О практике рассмотрения дел об административных правонарушениях, связанных с нарушением правил добычи (вылова) водных биологических ресурсов и иных правил, регламентирующих осуществление промышленного, прибрежного и других видов рыболовства" в части приведения в соответствие термина "территории традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности федерального, регионального и местного значения" положениям Федерального закона "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" и уточнения критериев определения субъектов традиционного рыболовства из числа коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.