Рекомендации
(Утверждены на заседании Комитета по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера (протокол № 10 от 29 мая 2012 года))
Участники парламентских слушаний, проведенных 24 апреля 2012 Комитетом по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, обсудив с участием представителей федеральных органов исполнительной власти, представителей северных и арктических субъектов Российской Федерации, научных и общественных организаций, хозяйствующих субъектов вопросы правового обеспечения государственного регулирования развития и использования Северного морского пути, отмечают следующее.
В последние несколько лет Арктический регион за счет значения для мировой экономики его огромного ресурсного потенциала углеводородов, возможного влияния практически на все сферы жизни в результате глобальных климатических изменений, занял ведущее место, как в международной политике, так и в сфере национальных приоритетов многих государств.
Интерес к Арктике проявляют и такие интенсивно развивающиеся страны как Китай, другие страны юго-восточной Азии, страны Европейского Совета. В работе Арктического совета, изначально созданного 8 арктическими государствами, в статусе наблюдателей участвует еще 21 страна. И этот список имеет тенденцию к расширению. Озвучиваются периодически как радикальные предложения, в том числе, о пересмотре принятого секторального деления Арктики, об интернационализации арктических вод и пересмотра статуса арктических проливов, так и конструктивные - о расширении взаимодействия и сотрудничества в регионе в рамках международных договоренностей.
За период 2008-2011 годов все 8 стран региона приняли арктические доктрины, сформулировав в них свои национальные интересы в Арктике. Российская Федерация была первым таким государством. Утвержденными Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым «Основами государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу» основными российскими национальными интересами в Арктике определены: 1) использование Арктической зоны в качестве стратегической ресурсной базы, 2) сохранение Арктики в качестве зоны мира и сотрудничества, 3) сбережение уникальных экологических систем Арктики, 4) использование Северного морского пути в качестве национальной единой транспортной коммуникации Российской Федерации в Арктике.
Морской транспортный комплекс в Арктической зоне России играет важную экономическую роль в обеспечении жизнедеятельности населения и функционировании хозяйственных комплексов арктических регионов. Его роль и значение обусловлены рядом важнейших факторов, связанных с обширной протяженностью береговой линии арктического побережья России, отсутствием или слабой разветвленностью наземных коммуникаций круглогодичного действия, связывающей ролью морских трасс для внутренних водных путей и меридиональных железнодорожных магистралей северных районов страны.
Особо важную роль играют стратегические факторы, связанные с геополитическими и транснациональными значениями морского судоходства в Арктической зоне. Это, прежде всего, контроль над районами, богатыми природными ресурсами, а также транзитное значение Северного морского пути как внутреннего маршрута между северо-западными и дальневосточными регионами России, возможности роста транснациональных транзитных перевозок по трассе Северного морского пути между европейскими портами и портами Тихоокеанского региона.
Значительное сокращение хозяйственной деятельности в северных регионах и разрыв хозяйственных связей в 90-е годы прошлого столетия привели к резкому снижению грузооборота на Северном морском пути с 6,6 млн. т в 1987 году до 1,5 млн. т в 1998 году. В 2010 году общий объем грузооборота на Северном морском пути составил всего 1,8 млн. т. В 2011 году, по информации Мурманского морского пароходства, достигнут рекордный с 1987 года показатель грузооборота в 3,3 млн. т, значительно в 5,5 раз, выросло количество грузов, перевезенных транзитом по Северному морскому пути.
ФГУП «Атомфлот» в 2011 году провел первый опытный рейс по проводке 5 судов с рыбной продукцией Камчатки в западные регионы страны.
В ближайшее десятилетие Минтранс России прогнозирует значительное увеличение грузопотоков до 29 млн. т - к 2016 году, до 63 млн. т к 2020 году. Такого объема грузопотока предполагается достичь за счет: перевозки грузов из Европы в страны Азиатско-Тихоокеанского региона; роста потоков грузов между северными регионами России; объемов грузопотоков, связанных с разработкой газовых месторождений Ямала, строительства на Ямале нового центра по производству сжиженного природного газа; грузопотоков, связанных с освоением и эксплуатацией шельфовых месторождений Баренцева моря и Тимано-Печорской провинции; северным завозом; грузопотоков Норильского промышленного района, и т.д.
Анализ развития и использования транспортной системы Арктической зоны России свидетельствует, что морской транспорт в этом регионе является в настоящее время практически безальтернативным и наиболее эффективным способом завоза техники и технологического оборудования, энергоносителей, промышленных товаров, продовольствия, необходимых для функционирования территориально-производственных комплексов, расположенных в прибрежной зоне арктических морей, и жизнеобеспечения проживающих здесь людей.
В связи с этим имеется ряд проблем, решение которых необходимо для обеспечения ритмичной работы Северного морского пути, его экономической привлекательности, обеспечения безопасности мореплавания.
Одним из важнейших в настоящее время вопросов является организация управления мореплаванием, координация работы всех заинтересованных ведомств и организаций. Во внесенном Правительством Российской Федерации в Государственную Думу законопроекте предлагается воссоздать в форме федерального государственного учреждения Администрацию Северного морского пути. К основным функциям такого учреждения предполагалось отнести организацию ледокольной и лоцманской проводки по рекомендованным маршрутам, обеспечение радиосвязи, руководство мероприятиями по предотвращению загрязнения морских акваторий по трассе Северного морского пути, организацию поиска и спасания, контроль за навигационно-гидрографическим обеспечением, администрирование взимания арктического корабельного сбора.
Как представляется, решение этого вопроса не требует обязательного законодательного оформления, но в части функций и полномочий нуждается в тщательной проработке, с тем, чтобы эти функции не дублировали существующие полномочия других ведомств, были обеспечены соответствующим финансированием и материальной базой и не создавали излишних административных барьеров для бизнеса.
Архангельская область в соответствии с поручением Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации (протокол от 19 июня 2009 № 2(11)) предлагает разместить ФГУ «Администрация Северного морского пути» в г. Архангельске, где имеется вся необходимая инфраструктура для работы в Арктике: гидробаза ФГУП «Гидрографическое предприятие», Северное межрегиональное территориальное управление Росгидромета, арктическая авиация и другие. Также правительством Архангельской области одобрен проект строительства нового глубоководного района Архангельского морского порта в районе о. Мудьюг для судов с осадкой до 17 метров.
Органы государственной власти Красноярского края предлагают разместить филиал Администрации Северного морского пути, в случае, если решение о ее создании будет принято, в морском порте Диксон, который имеет стратегическое значение по своему географическому срединному положению на трассе Северного морского пути. Целесообразность такого предложения обоснована и тем, что до 1996 года на островной части п.г.т. Диксон располагался Штаб морских операций Западного сектора Арктики, который входил в структуру Администрации Северного морского пути.
По информации Минтранса России при подготовке законопроекта ко второму чтению принято решение, что административные функции Администрации Северного морского пути должны быть сведены к следующим позициям принятие решения о допуске судов на трассы Северного морского пути, мониторинг судоходства, координационные функции по информационному обеспечению и организации аварийно-спасательных работ.
В ходе обсуждения неоднократно высказывались предположения о недостаточности таких функций для обеспечения комплексного регулирования и развития мореплавания по Северному морскому пути, о необходимости создания органа управления с функциями хозяйствующего субъекта, который отвечал бы и за развитие и функционирование арктической инфраструктуры, в ведении которого объекты этой инфраструктуры должны быть сконцентрированы.
Необходимо обеспечить восстановление и развитие инфраструктуры Северного морского пути, в том числе, создание по всей трассе условий для сервисного обслуживания международного транспортного коридора, модернизацию и открытие арктических портов Диксон, Хатанга, Тикси, Певек, Провидения, создание новых портовых транспортно-логистических комплексов, грузовых терминалов, центров связи.
Требуется незамедлительно решить проблемы модернизации системы гидрометеорологического, гидрографического, навигационного обеспечения безопасности мореплавания, обновления картографического материала, расширения объемов площадного обследования сложных в навигационном отношении участков трассы Северного морского пути, обеспечения возможных новых маршрутов.
Вопросы экономической эффективности перевозок по трассам Северного морского пути неразрывно связаны с вопросами развития и организации работы ледокольного флота, морских судов различного назначения. Только реализация инвестиционного проекта «Развитие производства сжиженного природного газа (СПГ) на территории полуострова Ямал» потребует создания танкерного флота ледокольного класса в количестве до 20 судов вместимостью 140-160 тыс. м3 и должна будет обеспечиваться 4 ледоколами. Особое значение в этих условиях приобретает разработка и использование инновационных технологий, новейших материалов, как при создании судов, отвечающих самым современным требованиям, так и при организации грузоперевозок. Существует и проблема кадрового обеспечения работ, как на берегу, так и в море.
Особого внимания требуют вопросы организации аварийно-спасательной службы. В настоящее время ведется работа по реструктуризации аварийно-спасательной службы, которой, в том числе, предусматривается до 2015 года создание 4 аварийно-спасательных центров на территории Дальневосточного федерального округа в Анадыре, Певеке, Провидения, Тикси, оснащенных современным оборудованием и техникой приспособленной для работы в экстремальных климатических условиях.
Учитывая прогнозы столь существенного увеличения грузооборота на трассах Северного морского пути, а также преобладающую долю углеводородного сырья в объеме перевозимых грузов, особую актуальность приобретают вопросы защиты окружающей среды от загрязнения и возможных аварий, которые в условиях Арктики могут иметь необратимые последствия для экосистем региона. Это касается защиты и морской среды, и островных территорий и прилегающей береговой полосы, а также сохранения и защиты водных биологических ресурсов, являющихся основным ресурсом местной промышленности и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера.
Все выше перечисленные проблемы требуют не только организационных мер и решений в сфере управления, но и правового регулирования.
На международном уровне в дополнение к Конвенции ООН по морскому праву 1982 года разрабатывается международный Кодекс полярного судоходства, которой предположительно должен иметь статус конвенции и призван установить обязательные требования к конструкции и оборудованию судов, эксплуатируемых в Арктике и Антарктике. Необходимо принять меры по защите интересов Российской Федерации при подготовке положений кодекса в части определения границ полярных вод, требований к судам, не совершающим международных рейсов, вместимостью ниже 500 регистровых тонн, возможного установления запрета на использование в качестве бункерного топлива и груза в Арктике тяжелых сортов нефти и нефтепродуктов, в большинстве случаев используемых в Российской Федерации.
В рамках совершенствования нормативно-правовой базы Российской Федерации неоднократно делались попытки решения ряда проблем. Было разработано несколько вариантов проектов федеральных законов, которые не нашли однозначной поддержки ни в органах государственной власти, ни в бизнес-сообществе.
В настоящее время в Государственной Думе на рассмотрении находится и прошел процедуру первого чтения внесенный Правительством Российской Федерации проект федерального закона № 608695-5 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути».
Ряд норм этого законопроекта вызвали принципиальные возражения, прежде всего, в части исключения из текста Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» нормы о том, что Северный морской путь является исторически сложившейся национальной единой транспортной коммуникацией Российской Федерации, а также в части предлагаемой законопроектом передачи полномочия по определению границ акватории Северного морского пути Правительству Российской Федерации, а не федеральному законодательству, что существенно упрощает процедуру, но снижает уровень принятия решений. Вызывает обоснованные опасения предложения о расширении Северного морского пути в западном направлении и установлении дополнительных сборов. Как уже отмечалось, есть вопросы к созданию Администрации Северного морского пути в форме государственного учреждения и ее предполагаемым полномочиям, в том числе по взиманию вводимого законопроектом арктического корабельного сбора, что, по мнению российских судовладельцев, создаст предпосылки для удорожания использования Северного морского пути.
На основании изложенного участники парламентских слушаний рекомендуют:
Федеральному Собранию Российской Федерации, Правительству Российской Федерации:
- разработать и принять Федеральный закон «Об Арктической зоне Российской Федерации», в котором в том числе определить:
а) состав и статус Арктической зоны как особого объекта государственного управления и регулирования, включив в состав не только территории Арктических субъектов, но прилегающие морские акватории;
б) принципы формирования экономической политики в Арктической зоне, включая особенности антимонопольного, тарифного регулирования, процедуры банкротства, развития комплексных транспортных схем, природопользования и т.д.;
в) принципы формирования бюджетной, налоговой, инвестиционной политики в Арктической зоне;
г) принципы формирования экологической политики в Арктической зоне;
д) меры государственной поддержки развития национального судоходства по трассам Северного морского пути и сопряженным с ним судоходным речным системам;
- доработать и принять федеральный закон № 608695-5 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути», закрепив в нем следующие основные положения:
а) статус Северного морского пути как исторически сложившейся национальной единой транспортной коммуникации Российской Федерации;
б) принципы формирования инфраструктуры Северного морского пути, в том числе портовой, аварийно-спасательных центров, ликвидации аварийных разливов нефти, центров связи, других структур, обеспечивающих безопасность мореплавания;
в) порядок и особенности плавания морских судов по трассам Северного морского пути, в том числе обязательное использование гидрометеорологической и ледовой информации;
г) требования к обеспечению экологической безопасности и меры по защите окружающей среды при плавании по трассам Северного морского пути;
д) регулирование платежей и тарифов за услуги, предоставляемые судам при плавании по трассам Северного морского пути;
е) освобождение от уплаты арктического корабельного сбора судов, перевозящих грузы для обеспечения продовольственной и энергетической безопасности населения районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей;
ж) вопросы страхования грузов и ответственности перевозчиков;
з) меры содействия развитию международных транзитных перевозок по трассам Северного морского пути, повышения инвестиционной привлекательности Северного морского пути;
и) меры по подготовке морского персонала и персонала специализированных структурных подразделений по обеспечению безопасности мореплавания на трассах Северного морского пути;
- рассмотреть вопрос о необходимости защиты арктических морей от нефтяного загрязнения в рамках отдельного федерального закона;
Правительству Российской Федерации:
- в соответствии с пунктом 9 Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу доработать и утвердить Стратегию развития Арктической зоны Российской Федерации;
- при участии в разработке международных документов (например, проекта Кодекса полярного судоходства), регулирующих деятельность в Арктике:
а) руководствоваться нормами федерального законодательства о статусе Северного морского пути, как исторически сложившейся национальной единой транспортной коммуникации Российской Федерации в Арктике;
б) блокировать включение в документ требований, снижающих конкурентоспособность российского флота в осуществлении перевозок в определенных границах полярных вод или ограничивающих их плавание в этих границах;
- активизировать работу по гидрографическому обеспечению мореплавания по трассам Северного морского пути, созданию новых высокоширотных и глубоководных маршрутов по Северному морскому пути с целью повышения экономической эффективности судоходства;
- разработать механизмы участия различных структур развития, частного бизнеса в реализации проектов развития Северного морского пути и его инфраструктуры на основе принципов государственно-частного партнерства;
- повысить степень аварийно-спасательной готовности на трассах Северного морского пути путем создания на определенных участках трассы современных аварийно-спасательных центров и подразделений, а также оснащения ледокольного флота средствами ликвидации аварийных последствий;
- разработать и внедрить стандарты повышенной экологической безопасности в Арктике, включающие контроль эмиссии продуктов сгорания топлива, создание и оборудование портов-убежищ, ремонтных баз и средств утилизации судовых отходов;
- усилить контроль за соблюдением мер по защите окружающей среды от загрязнения, провести техническое перевооружение территориальных органов Росприроднадзора в соответствии с необходимостью усиления их надзорных функций в Арктике;
- рассмотреть вопрос о повышении уровня платы за негативное воздействие на окружающую среду, штрафных, административных и иных санкций за экологические нарушения в Арктике;
- активизировать работу по ликвидации последствий ранее накопленного экологического ущерба в Арктике.
Председатель Комитета С.М. КИРИЧУК