Парламентские слушания

«Вопросы целевого использования средств, выделенных на капитальный ремонт многоквартирных домов и на переселение граждан из аварийного жилищного фонда» (13.11.2013)

13 ноября 2013 года Комитет провел парламентские слушания на тему «Вопросы целевого использования средств, выделенных на капитальный ремонт многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилищного фонда» (совместно со Счетной палатой Российской Федерации). Парламентские слушания прошли под председательством первого заместителя председателя Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера А.М. Чернецкого.

Проведение мероприятия обусловлено как актуальностью темы, так и реализацией постановления Совета Федерации от 27 марта 2013 года № 92-СФ «Об отчете о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2012 году».

Основной целью явилось определение путей развития нормативного правового регулирования, направленного на решение трех основных задач:

  • обеспечение целевого использования финансовых средств, направленных на реализацию региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и региональных адресных программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда;
  • повышение эффективности использования выделенных средств субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, управляющими компаниями;
  • повышение контроля эффективности использования бюджетных средств при реализации данных программ.

На парламентских слушаниях выступили аудитор счетной палаты Ю.В. Росляк, заместитель генерального директора Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства С.Л. Львов, первый заместитель председателя комитета государственной думы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству Е.Л. Николаева, председатель комиссии по местному самоуправлению и жилищно-коммунальному хозяйству С.В. Разворотнева. Также участники заслушали выступления представителей субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: председателя контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан С.Ф. Харасова, аудитора контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга Ю. А. Илларионова, заместителя главы администрации города Екатеринбурга А.П.Кожемяко, директора Департамента ЖКХ и энергетики Воронежской области В.Ю.Кстенина. Содержательными и конструктивными явились выступления ведущих отечественных экспертов в сфере жилищно-коммунального хозяйства – руководителя рабочей группы по развитию ЖКХ Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации А.В.Чибиса, директора некоммерческого партнерства «Национальный жилищный конгресс» Т.П.Вепрецкой. 

В докладах и выступлениях поднимались вопросы необходимости внедрения аудита эффективности в систему государственного контроля, что позволит контролировать не только целевой характер государственных расходов, но и оценивать их результативность. Кроме этого, по мнению членов Совета Федерации – участников парламентских слушаний, именно такое направление контроля важно для Федерального Собрания, поскольку позволяет выявить недостатки правового регулирования и своевременно отреагировать на них.

Участниками обсуждались проблемы неполного освоения регионами, муниципалитетами и управляющими организациями выделенных денежных средств на программы капитального ремонта многоквартирных домов, некачественной подготовки региональных адресных программ, связанных, в том числе, с отсутствием в регионах полной и достоверной информации о техническом состоянии жилищного фонда, некачественного проведения капитального ремонта многоквартирных домов, непроведения энергоаудита, отсутствие должного контроля за качеством и порядком проведения работ.

Кроме этого, особо остро обсуждались существующие проблемы при реализации региональных адресных программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда. Так, было подчеркнуто, что основной проблемой является невыполнение сроков реализации региональных адресных программ переселения, связанных с ненадлежащим исполнением подрядными организациями и застройщиками принятых обязательств по заключенным муниципальным контрактам. Кроме этого, было подчеркнуто, что существует проблема несвоевременного сноса расселенных многоквартирных домов. По состоянию на 1 января 2013 года за период с 2009 –2012 годы снесено 7 243 МКД, или 43,1 % запланированного показателя.

Также внимание участников было обращено на то, что в реализации региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и переселению граждан из аварийного жилищного фонда за период с 2009 по 2012 год приняло участие около 3 168 муниципальных образований, или 13,75 их общего количества, что обусловлено в основном невозможностью обеспечить на местном уровне выполнение условий предоставления финансовой поддержки Фондом в соответствии с Федеральным законом № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». То есть жесткость некоторых условий снижает возможность многих субъектов и муниципальных образований принимать участие в программах Фонда. При этом было подчеркнуто, что Совет Федерации не в первый раз обращает внимание на эту проблему – недавно принятое постановление Совета Федерации от 16 октября 2013 года № 391 рекомендовало Правительству Российской Федерации предусмотреть смягчение некоторых условий, установление особенностей их выполнения для субъектов Российской Федерации, особенно расположенных в районах Крайнего Севера.

По итогам парламентских слушаний участники приняли за основу проект рекомендаций. Ведущий мероприятия – первый заместитель председателя Комитета по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера А.М. Чернецкий обратился к участникам с просьбой направить замечания и предложения к проекту рекомендаций для их доработки.

Рекомендации

Москва, 13 ноября 2013 года

В работе парламентских слушаний на тему «Вопросы целевого использования средств, выделенных на капитальный ремонт многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилищного фонда» (совместно со Счетной палатой Российской Федерации), состоявшихся 13 ноября 2013 года в г. Москве, приняли участие члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представители Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Общественной палаты Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, Федеральной службы по тарифам, Федеральной службы государственной статистики, представители государственной корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, представители ассоциаций и союзов муниципальных образований Российской Федерации, ведущие российские эксперты в области жилищно-коммунального хозяйства, представители общественных организаций и бизнеса. 

Целью парламентских слушаний явилось определение путей развития нормативного правового регулирования, направленного на обеспечение целевого использования финансовых средств и повышения эффективности такого использования при реализации субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и региональных адресных программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, а также на повышение контроля эффективности использования бюджетных средств при реализации данных программ. 

В ходе парламентских слушаний были использованы материалы и результаты контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой Российской Федерации и контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации в 2012 – 2013 годах, по проверке законности и эффективности расходования средств государственной корпорации – Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и средств долевого финансирования, направленных на капитальный ремонт многоквартирных домов и на переселение граждан из аварийного жилищного фонда, в субъектах Российской Федерации (с участием контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации). 

В реализации региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и переселения граждан из аварийного жилищного фонда, финансируемых с участием средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее – Фонд), за период с 2008 по 2012 год приняло участие 3 168 муниципальных образований из всех субъектов Российской Федерации за исключением города Москвы и Чеченской Республики.

За указанный период на реализацию региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и переселению граждан из аварийного жилищного фонда (далее – региональные адресные программы) за счет всех источников финансирования направлено 455 312,3 млн. рублей, из них  средств Фонда  – 321 731,9 млн. рублей, или 70,7 % общего объема средств.

Результатом проведенной работы по региональным адресным программам проведения капитального ремонта многоквартирных домов стало осуществление капитального ремонта 134 500 многоквартирных домов (99,6% домов, заявленных к ремонту). На эти цели из всех источников финансирования направлено 296 340,5 млн. рублей, в том числе средств Фонда – 214 274.9 млн. рублей или 72,3 % общего объема средств.

На переселение граждан из аварийного жилищного фонда в соответствии с региональными адресными программами за счет всех источников финансирования в период с 2008 по 2012 год направлено 158 971,8 млн. рублей, в том числе средств Фонда – 107 457,0 млн. рублей.  При этом в целом расселены 12 376 аварийных домов общей площадью 3 724,0 тыс. квадратных метров, или 73,6% предусмотренного программами. Жилищные условия улучшили 209 807 человек, или 74,9% запланированного показателя[1]

Однако проверки эффективности расходования средств государственной корпорации – Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и средств долевого финансирования, направленных на капитальный ремонт многоквартирных домов и на переселение граждан из аварийного жилищного фонда, в субъектах Российской Федерации, проведенные Счетной палатой Российской Федерации и региональными контрольно-счетными органами в октябре 2012 – феврале 2013 годах в 15 субъектах Российской Федерации и 42 муниципальных образованиях (далее – проведенные проверки), выявили ряд проблем финансового, организационного и правового характера.

Следует отметить, что целью проверок являлось не только проверка соблюдения требований нормативных правовых актов, регулирующих вопросы предоставления и использования средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства в рамках межбюджетных отношений, но и самое главное - проверка эффективности  расходования бюджетных средств, направленных на капитальный ремонт многоквартирных домов и ликвидацию аварийного жилищного фонда, а также эффективность действующего законодательства в этой сфере. Именно это направление деятельности Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации – аудит эффективности расходования бюджетных средств,  и представляет наибольший интерес для высшего законодательного органа Российской Федерации – Федерального Собрания Российской Федерации.

Итоги проведенных проверок выявили ряд проблем правового, финансового и организационного характера, от решения которых будет зависеть в дальнейшем эффективность расходования бюджетных средств, выделяемых государством  на цели капитального ремонта многоквартирных домов и переселения граждан из аварийного жилищного фонда.

Анализ движения денежных средств, выделенных на реализацию региональных адресных программ в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, показал, что ежегодно на счетах бюджетов находятся неиспользованные средства Фонда. При этом по состоянию на 1 января 2013 года  объем неиспользованных средств Фонда на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований составил 9 892,3 млн. рублей, из них 1 420,5 млн. рублей находились на счетах субъектов Российской Федерации и муниципалитетов от года до 1,5 лет, что свидетельствует о несоблюдении принципа эффективности использования бюджетных средств, установленного статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Данная позиция свидетельствует о недостаточности мер, принимаемых субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями по их освоению.

Анализ использования средств и изменения остатков показывает, что субъектами Российской Федерации до настоящего времени вносятся корректировки в завершенные региональные программы 2009-2011 годов и осуществляется движение денежных средств по их реализации. Указанное обстоятельство свидетельствует о некачественной разработке региональных адресных программ, занижении показателей их выполнения, завышении стоимости осуществляемых мероприятий. Такая ситуация ведет к длительному неэффективному использованию регионами полученных средств и их перезачету с одной программы на другую.

Одной из причин неэффективного освоения выделенных средств является некачественная разработка региональных адресных программ, ошибки, допущенные при планировании и финансовой оценке предполагаемых мероприятий. Проведенными проверками были выявлены такие факты нарушений.

Как представляется, одной из причин подобных ошибок является отсутствие в регионах полной и достоверной информации о техническом состоянии жилищного фонда. Следует отметить, что оценка технического состояния жилищного фонда, проводимая в рамках федерального статистического наблюдения, в настоящий момент не позволяет в полном объеме обеспечить органы власти информацией о состоянии объектов жилищно-коммунального хозяйства. Так, данные Росстата носят обобщенный характер и не содержат сведений, имеющих первостепенное значение для определения технического состояния многоквартирных домов, не отражают статистику по многоквартирным домам, нуждающимся в капитальном ремонте. Поэтому в настоящий момент большое значение имеет разработка методики осуществления мониторинга состояния жилищного фонда с разработкой определенного инструментария. Однако, сегодня так и не приняты нормативные правовые акты об осуществлении мониторинга использования жилищного фонда и обеспечения его сохранности, который  должен обеспечить формирование всех необходимых данных для качественного планирования деятельности региональных систем капитального ремонта многоквартирных домов.

Проверки законности и эффективности использования финансовых средств на капитальный ремонт многоквартирных домов показали, что по состоянию на 1 января 2013 года региональные адресные программы, на реализацию которых была направлена финансовая поддержка Фонда в 2008 – 2010 годах, выполнены во всех регионах. При этом с 2009 по 2012 год реализована 421 региональная адресная программа по капитальному ремонту многоквартирных домов.

Однако итоги проведенных проверок выявили ряд вопросов, требующих законодательного урегулирования. Так, на счетах управляющих компаний остаток средств по состоянию на 1 декабря 2012 года по программам 2008-2012 годов составил 8 960 348,8 тыс. рублей, из них 5 027 168,7 тыс. рублей – средства Фонда и 450 930,6 тыс. рублей – средства собственников жилья по завершенным программам 2008-2011 годов, перечисленные сверх установленного размера (5%).

При этом на законодательном уровне не урегулирован порядок использования или возврата управляющими компаниями средств, оставшихся от реализации программных мероприятий. Контроль за использованием управляющими компаниями остатков средств не осуществляется, что создает риски их утраты или незаконного обогащения последних.

Также многочисленные нарушения выявлены при проверке качества и порядка проведения работ по капитальному ремонту  многоквартирных домов.

Представляется, что совершение данных правонарушений обусловлено слабостью муниципального контроля и отсутствием общественного контроля за финансово-экономической деятельностью коммерческих организаций при проведении капитального ремонта многоквартирных домов, что создает предпосылки для нецелевого и неэффективного расходования средств, необоснованной оплаты невыполненных работ и снижения качества их проведения.

Проверки законности и эффективности использования финансовых средств, направленных на ликвидацию аварийного жилищного фонда показали, что за счет всех источников финансирования в период с 2008 по 2012 год на переселение граждан из аварийного жилья направлено 158 971,8 млн. рублей, из них средства Фонда – 107 457,0 млн. рублей.

За этот период полностью расселено 12 376 аварийных домов общей площадью 3 724,0 тыс. квадратных метров, или 73,6 % предусмотренного региональными программами. Жилищные условия улучшили 209 807 человек, или 74,9 % запланированного показателя.

Однако, региональные адресные программы 2009 – 2012 годы по переселению граждан из аварийного жилищного фонда в полном объеме не выполнены:

  • в 2009 году - 21 субъектом Российской Федерации (не расселено 237 домов);
  • в 2010 году – 28 (не расселено 186 домов);
  • в 2011 году – 62 (не расселено 2 117 домов);
  • в 2012 – 74 регионами (не расселено 1 923 дома).

В целом не переселено 70 236 человек, в том числе по заявкам 2009 года – 1 058 человек, по заявкам 2010 года – 1 038 человек, по заявкам 2011 года – 33 815 человек и заявкам 2012 года – 34 325 человек. Кроме этого, имеет место неоднократная последующая корректировка программ, в том числе и после завершения срока их реализации.

Невыполнение сроков реализации региональных адресных программ переселения обусловлено рядом причин. Одной из них является ненадлежащее исполнение подрядными организациями и застройщиками принятых обязательств по заключенным муниципальным контрактам на приобретение жилых помещений либо строительство многоквартирных домов. При этом ответственность недобросовестных контрагентов, допустивших нарушение контрактных обязательств, в лучшем случае сводится к предъявлению им претензий (штрафных санкций) со стороны муниципальных органов власти. Недобросовестным подрядчикам, как правило, удается избежать какой-либо ответственности, объявив о своем банкротстве, либо ликвидации. Например, в Тульской области ввиду неисполнения подрядными организациями своих обязательств, потребовалось дополнительно израсходовать 90,0 млн. рублей за счет средств местных бюджетов на завершение реализации программы переселения 2010- 2011 годов.

Таким образом, в целях повышения эффективности реализации мероприятий по обеспечению граждан жильем, финансируемых за счет средств федерального, регионального и (или) местного бюджетов, представляется целесообразным внести изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации  в части дополнения перечня случаев осуществления выплат из средств компенсационного фонда саморегулируемых организаций в связи с обстоятельствами, связанными с нарушениями подрядными организациями  сроков исполнения обязательств по заключенным государственным (муниципальным) контрактам.

Также проверками выявлены факты несвоевременного сноса расселенных многоквартирных домов. По состоянию на 1 января 2013 года за период с 2009 –2012 годы снесено 7 243 МКД, или  43,1 % запланированного показателя. Представляется необходимым выработать дополнительные меры по осуществлению своевременного сноса аварийного жилого фонда. 

Кроме этого, проверками были установлены факты нарушений жилищных прав граждан при проведении мероприятий по переселению из аварийного жилищного фонда:

  • предоставление переселяемым гражданам жилых помещений, площадь которых менее, ранее занимаемой жилой площади; 
  • переселение граждан в помещения, не отвечающие требованиям к жилым помещениям.

Установленные статьей 14 Федерального закона от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (далее – Федеральный закон № 185-ФЗ) условия предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям направлены на формирование рыночных отношений в сфере управления и содержания многоквартирных домов, преобразование организаций коммунального комплекса, создание условий для их развития и безубыточной деятельности, реализацию мер по энергосбережению и повышению энергетической эффективности и многие другие аспекты реформирования отрасли.

Выполнение этих условий с одной стороны дают возможность регионам и муниципальным образованиям осуществить на своих территориях реализацию региональных адресных программ с привлечением средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, а с другой стороны - реализовывать государственную политику по реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Таким образом, выполнение установленных условий свидетельствует об эффективности использования финансовых средств, с точки зрения формирования рыночных отношений в жилищно-коммунальной сфере.

В 2010-2012 годах условия предоставления финансовой поддержки, предусмотренные Федеральным законом № 185-ФЗ, за счет средств Фонда субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в основном соблюдались. Однако, в реализации региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и переселению граждан из аварийного жилищного фонда за период с 2009 по 2012 год приняло участие около 3 168 муниципальных образований, или 13,75 их общего количества, что обусловлено в основном невозможностью обеспечить на местном уровне выполнение условий предоставления финансовой поддержки Фондом  в соответствии с Федеральным законом № 185-ФЗ.

Требование о коммерциализации организаций коммунального комплекса (пункт 1 части 1 статьи 14 Федерального закона № 185-ФЗ) в большинстве муниципальных образований при предусмотренном законодательством нормативе в размере 50%  по состоянию на 1 июля 2012 года достигла 86,8%. Однако, при этом, в ряде субъектов Российской Федерации, в основном расположенных в районах Крайнего Севера  не обеспечено соблюдение данного норматива. Представляется необходимым для этих субъектов Российской Федерации установить особенности выполнения некоторых требований, в противном случае  северные районы с преобладанием унитарных предприятий коммунального комплекса не смогут принимать участие в программах Фонда.

Система управления имущественным комплексом коммунальной сферы с использованием концессионных соглашений и иных механизмов государственно-частного партнерства находится в стадии образования. Концессионные соглашения на территориях муниципальных образований, участвующих в программах Фонда, заключены только у 2,1% организаций. Вступление с 1 января 2014 года в силу Федерального закона от 7 мая 2013 года № 103-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» создает правовые возможности для применения концессионных соглашений в коммунальном хозяйстве, что будет способствовать созданию реальной конкуренции в этой сфере.

Выполнение требования по регистрации права собственности на объекты электроэнергетики и (или) коммунальной инфраструктуры (пункт 9.2 статьи 14 Федерального закона № 185-ФЗ) связано с проблемой паспортизации объектов коммунальной инфраструктуры, которая в соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года[2] должна была завершиться к 2012 году. По данным регионов на декабрь  2012 года в Приморском крае было паспортизировано 4,6 % объектов теплоснабжения, в Новгородской области  – 42 % объектов теплоснабжения и 95 % – объектов водоснабжения и канализации. При этом работа по паспортизации объектов коммунального комплекса  сдерживается наличием  в коммунальной сфере бесхозяйных объектов. Так, только в Республике Башкортостан проводится работа по оформлению в муниципальную собственность 361 бесхозяйного объекта, в Приморском крае – 91, в городе Туле – более 400. Проведение эффективной работы в муниципальных образованиях по паспортизации и инвентаризации объектов жилищно-коммунального хозяйства будет способствовать надежности работы коммунальной инфраструктуры путем бесперебойной поставки коммунальных ресурсов для потребителей.

Условием пункта 9 части 1 статьи 14 Федерального закона № 185-ФЗ закреплена обязанность органов публичной власти установить тарифы и надбавки, обеспечивающие реализацию производственных и инвестиционных программ развития коммунальной инфраструктуры. Проверки показали, что на 1 января 2012 года инвестиционные программы реализовывались всего в 4.3% от общего числа организаций, оказывающих услуги в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, находящихся на территории 321 муниципального образования, участвующих в адресных региональных программах. Следует отметить, что по данным Федеральной службы по тарифам в 2010 – 2012 годах инвестиционные программы в коммунальных организациях утверждены на общую сумму 427 077,6 млн. рублей, из них 59 421,8 млн. рублей – бюджетные средства. При этом в 2012 году бюджетные средства на реализацию этих программ не предусматривались. Финансирование организациями коммунального комплекса инвестиционных программ в 2010 – 2012 годах составило 227 867,7 млн. рублей (из них 18 343,6 млн. рублей – бюджетные средства), или только 53,4 % запланированного показателя. Представляется, что переход с 2016 года к установлению тарифов с применением долгосрочных методов регулирования будет  способствовать привлечению инвестиций.

Выполнение пункта 9.6. статьи 14 Федерального закона № 185-ФЗ по осуществлению мониторинга кредиторской задолженности управляющих организаций и ресурсоснабжающих  организаций также не выполняется в полной мере. По данным Росстата по состоянию на 1 июля 2013 года дебиторская задолженность предприятий жилищно-коммунального хозяйства составила 785,8 млрд. рублей, в том числе безнадежная к взысканию  – более 8,5 млрд. рублей, кредиторская задолженность –  690,9 млрд. рублей. Образование значительного объема накопленных взаимных обязательств в жилищно-коммунальном комплексе обусловлено как несвоевременными расчетами за оказанные услуги, неэффективной организацией расчетно-сервисного обслуживания потребителей, так и  отсутствием единого механизма по урегулированию взаимных расчетов между организациями. В целях оптимизации задолженности управляющих организаций перед ресурсоснабжающими компаниями необходимо принятие мер, направленных на ужесточение финансовой ответственности управляющих организаций за нарушения по распределению коммунальных платежей.

В рамках выполнения пункта 7 части 1 статьи 14 Федерального закона № 185-ФЗ муниципальные образования 50 субъектов Российской Федерации, участвующих в региональных адресных программах Фонда, ликвидировали перекрестное субсидирование. В то же время в 2011 году на территориях 312 муниципальных образований коммунальные услуги одной группе потребителей  были предоставлены за счет тарифов, установленных для другой группы потребителей, в общей сумме 6 000,0 млн. рублей.

Установленный Федеральным законом № 185-ФЗ механизм реформирования жилищно-коммунального хозяйства посредством проведения его технологической и управленческой модернизации, формированием реальных собственников с передачей им функций принятия решений по управлению общим имуществом дома, не обеспечивает в полной мере эффективного управления жилищным фондом. Об этом свидетельствует и большое количество жалоб, поступающих от граждан и различных организаций. Так по информации Счетной палаты в 2011 году поступило более 150 обращений, в 2012 году – 240 обращений с просьбами по проверке использования средств в жилищно-коммунальной сфере и правомерности установления тарифов. Наличие большого количества обращений граждан свидетельствует об острой потребности в общественном контроле в жилищно-коммунальной сфере. Требование пункта 9.8 части 1 статьи 14 Федерального закона № 185-ФЗ по наличию нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований по вопросам развития общественного контроля в жилищно-коммунальной сфере направлено на разрешение этой проблемы.  

Также вызывает обеспокоенность выполнение требований по энергоэффективности жилищного фонда. Состояние жилищного фонда характеризуется высокой степенью износа и способствует избыточному потреблению энергетических ресурсов. Вместе с тем, утвержденные в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях во исполнение Федерального закона от 23 ноября 2009 года № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» долгосрочные региональные и муниципальные программы в полной мере не выполняются. Основными нарушениями в этой части являются несвоевременное обеспечение приборами учета многоквартирных домов и бюджетных учреждений, утверждение муниципальных программ без проведения обязательного энергетического обследования домов. Мероприятия по проведению энергетического обследования в жилищном фонде в проверенных Счетной палатой Российской Федерации регионах в 2011 – 2012 годах вообще не финансировались и не проводились.

По данным Фонда на 1 января 2013 года оснащенность многоквартирных домов приборами учета составляет по: холодному водоснабжению 26,5 % общего количества потребности, горячему водоснабжению – 31,7 %, теплоснабжению – 29,4 %, электроснабжению – 38,2 %. Данные цифры свидетельствуют о недостаточности принимаемых мер по повышению энергетической эффективности жилищного фонда. При этом, в Республике Башкортостан довольно высокий процент оснащенности многоквартирных домов общедомовыми приборами учета – от 77% до 88% в зависимости от вида коммунального ресурса.

Таким образом, Счетной палатой были выявлены основные проблемы правового, финансового и организационного характера, возникающие при осуществлении расходования средств государственной корпорации – Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и средств долевого финансирования, направленных на капитальный ремонт многоквартирных домов и на переселение граждан из аварийного жилищного фонда, в субъектах Российской Федерации.

Наряду с этим необходимо обратить внимание и на совершенствование законодательного обеспечения квалификации нарушений в финансовой сфере. 

Так при проведении контрольных мероприятий  по использованию бюджетных средств разными органами финансового контроля имеет место различное толкование однотипных нарушений, что связано с пробелами правового регулирования.  Например, среди основных направлений и ориентиров бюджетной политики, изложенных в бюджетных посланиях Президента Российской Федерации в 2011 – 2013 годах, обращается внимание на эффективное использование средств и установление ответственности за их неэффективное расходование. При этом в Российской Федерации отсутствует единая научнообоснованная методика, позволяющая квалифицировать действия должностных лиц государственных (муниципальных) учреждений на предмет неэффективного использования бюджетных средств.

Перед контролирующими органами поставлена задача – при проведении ревизий и проверок не только выявлять факты нецелевого использования бюджетных средств, нарушений бюджетного, гражданского и трудового законодательства Российской Федерации, но и производить оценку эффективности расходования бюджетных средств. Однако в настоящее время провести такую оценку можно лишь опираясь на принцип эффективности использования бюджетных средств, установленный статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. В определенной мере такой подход оценки неэффективности носит субъективный характер и может быть  оспорен в судебном порядке.

На данный момент за нерациональную трату бюджетных средств законодателем не предусмотрена ни административная, ни уголовная ответственность, поскольку критериев оценки эффективности использования бюджетных средств не существует, что не позволяет определить степень неэффективности. В этих целях необходимо законодательно определить понятие «неэффективное использование бюджетных средств» и утвердить методику определения эффективности использования бюджетных средств, а также дополнить  Кодекс Российской Федерации об административных нарушениях и Уголовный кодекс Российской Федерации положениями, устанавливающими ответственность должностных лиц за неэффективное использование бюджетных средств.

При этом внесение изменений в действующие законодательные акты в части совершенствования контрольных действий и контрольных процедур, широкое привлечение органов общественного контроля в этой сфере путем принятия решений организационного характера, в том числе по подготовке и повышению квалификации кадров для осуществления контроля в деятельности по управлению многоквартирными домами, будет способствовать повышению эффективности использования средств, направляемых в жилищно-коммунальный комплекс.

Кроме этого, решение описанных проблем должно осуществляться с применением комплексного программного подхода, ориентированного на решение, как общих институциональных проблем, так и наиболее острых проблем, стоящих в отдельных секторах жилищно-коммунального хозяйства. В этом направлении начинают работу ряд утвержденных государственных программ Российской Федерации «Управление государственными финансами»[3], «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации»[4]. 

В целях усиления контроля за использованием бюджетных средств в жилищно-коммунальной сфере Счетной палатой Российской Федерации с 2013 года предусмотрено проведение контрольных мероприятий параллельно с территориальными органами Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, что позволит повысить эффективность контрольных действий и будет способствовать эффективному использованию выделенных средств. 

По итогам состоявшегося обсуждения в целях обеспечения эффективного расходования средств государственной корпорации – Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и средств долевого финансирования, направленных на капитальный ремонт многоквартирных домов и на переселение граждан из аварийного жилищного фонда, в субъектах Российской Федерации участники рекомендуют: 

I. Федеральному Собранию Российской Федерации, Правительству Российской Федерации совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти:

рассмотреть вопрос о необходимости внесения изменений в федеральные нормативные правовые акты, предусматривающие:

  • закрепление определения неэффективности расходования бюджетных средств и критериев оценки эффективности использования бюджетных средств;
  • установление административной и уголовной ответственности должностных лиц за неэффективное расходование бюджетных средств;
  • закрепление ответственности должностных лиц управляющей организации, товарищества собственников жилья, жилищного кооператива или иного специализированного потребительского кооператива  за целевое и эффективное использование финансовых средств, направленных на капитальный ремонт общего имущества многоквартирного дома;
  • закрепление порядка использования и (или) возврата управляющими организациями, товариществами собственников жилья, жилищными кооперативами или иными специализированными потребительскими кооперативами  денежных  средств, находящихся на счетах таких юридических лиц в качестве остатка от реализации мероприятий по капитальному ремонту общего имущества многоквартирных домов в рамках региональной адресной программы с использованием финансовой поддержки Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и (или) собственникам помещений  многоквартирных домов с одновременным закреплением за органами местного самоуправления соответствующих контрольных полномочий; 
  • внесение изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации  изменений в части дополнения перечня случаев осуществления выплат из средств компенсационного фонда саморегулируемых организаций в сфере строительства в связи с обстоятельствами, связанными с нарушениями подрядными организациями  сроков исполнения обязательств по заключенным государственным (муниципальным) контрактам, направленным на  реализацию  мероприятий по обеспечению граждан жильем, финансируемых за счет средств федерального, регионального и (или) местного бюджетов;
  • закрепление порядка установления очередности сноса аварийных многоквартирных домов;
  • введение в законодательство правового института ветхого жилищного фонда;
  • закрепление мер, направленных на повышение эффективности контроля за финансово-экономической деятельностью коммерческих организаций при проведении капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов;
  • внесение изменений в Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в части установления возможности проведения плановых и внеплановых  проверок организаций, осуществляющих управление многоквартирными домами, не реже одного раза в год;
  • закрепление порядка осуществления общественного контроля при разработке и реализации региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда;
  • установление особенностей выполнения условий предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства субъектам Российской Федерации, расположенным в районах Крайнего Севера.

II. Правительству Российской Федерации совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти:

  • рассмотреть вопрос об увеличении стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения, предназначенной для определения размера предельной стоимости одного квадратного метра общей площади жилых помещений, используемой при приобретении жилых помещений в рамках реализации Федерального закона от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», в целях строительства многоквартирных домов, отвечающих современным требованиям энергоэффективности;  
  • рассмотреть вопрос о целесообразности подготовки методических рекомендаций по определению предельной стоимости работ и услуг, предоставляемых подрядными организациями при проведении капитального ремонта общего имущества многоквартирного дома;
  • рассмотреть вопрос о целесообразности разработки и утверждения постановления Правительства Российской Федерации, устанавливающего порядок и механизмы осуществления мониторинга использования жилищного фонда и обеспечения его сохранности; 

III. Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления:

  • в целях повышения эффективности использования субъектами Российской Федерации финансовых средств повысить качество разработки (корректировки) региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и переселению граждан из аварийного жилищного фонда в части недопущения занижения показателей их выполнения, завышения стоимости осуществляемых мероприятий и дальнейшего перезачета финансовых средств между программами; 
  • разработать комплекс мер по своевременному освоению финансовых средств, поступивших на счета бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований из Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства на цели реализации региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и переселения граждан из аварийного жилищного фонда; 
  • выработать дополнительные меры по осуществлению оперативного сноса аварийных многоквартирных домов, переселение граждан из которых осуществлено по региональным  программам переселения граждан из аварийного жилищного фонда; 
  • обеспечить контроль за соблюдением жилищных прав граждан при проведении мероприятий по переселению из аварийного жилищного фонда в целях недопущения предоставления жилых помещений меньшей площади и не отвечающих законодательно установленным требованиям к жилым помещениям;
  • разработать порядок участия региональных некоммерческих организаций общественного контроля в сфере жилищно-коммунального хозяйства при разработке (корректировке) региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и переселению граждан из аварийного жилищного фонда;  
  • разработать комплекс мер по повышению эффективности государственного жилищного надзора, муниципального жилищного контроля и общественного контроля в сфере жилищно-коммунального хозяйства при реализации региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и переселения граждан из аварийного жилищного фонда;
  • в целях обеспечения выделения  внебюджетных средств на долевое финансирование региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и региональных адресных программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда рассмотреть возможность применения в качестве дополнительных средств увеличенные взносы  собственников на капитальный ремонт многоквартирных домов, а также развитие институтов кредитования капитального ремонта, в том числе с привлечением гарантий субъекта Российской Федерации и (или) муниципальных образований;
  • разработать региональные программы, предусматривающие использование механизмов поддержки строительства жилья (экономического класса, малоэтажного) жилищными некоммерческими объединениями граждан в целях переселения граждан из аварийного жилищного фонда, в том числе из жилых домов, имеющих высокую степень физического износа, но не признанных в установленном порядке аварийными (ветхие жилые дома).

[1] данные отчета о результатах контрольного мероприятия  «Проверка  эффективности расходования средств государственной корпорации – Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и средств долевого финансирования, направленных на капитальный ремонт многоквартирных домов и на переселение граждан из аварийного жилищного фонда, в субъектах Российской Федерации» (с участием контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации) (утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 2 февраля 2013 г. № 5К (896)

[2] Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р

[3] Утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 марта 2013 года № 293-р

[4] Утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 марта 2013 года № 376-р