Парламентские слушания

«Совершенствование законодательства в части финансового обеспечения расходных обязательств бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»

4 декабря 2014 года Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера проводит парламентские слушания на тему «Совершенствование законодательства в части финансового обеспечения расходных обязательств бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

На парламентских слушаниях предлагается обсудить:

  • состояние бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства о налогах и сборах, регулирующего формирование доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
  • проблемы финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
  • направления совершенствования законодательства по обеспечению сбалансированности региональных и местных бюджетов.

Мероприятие состоится 4 декабря 2014 года в Совете Федерации по адресу: г. Москва, ул. Б. Дмитровка, д. 26, комн. 802Б. Начало в 16 часов.

Вести парламентские слушания будет председатель Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера Дмитрий Игоревич Азаров.

В мероприятии примут участие члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, представители федеральных министерств и ведомств, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, научно-экспертного сообщества.

Контакты: 926 095 1177, (495) 697 5647 или e-mail: ERKomkova@senat.gov.ru Комкова Елена Рашитовна.

Рекомендации

Утверждены на заседании Комитета Совета Федерации
по федеративному устройству, региональной политике,
местному самоуправлению и делам Севера
(протокол № 79 от 3 февраля 2015 года)

Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера провел 4 декабря 2014 года парламентские слушания на тему "Совершенствование законодательства в части финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

Заслушав и обсудив доклады о состоянии бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства о  налогах и сборах, регулирующего формирование доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; о проблемах финансового обеспечения бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; о направлениях совершенствования законодательства по обеспечению сбалансированности региональных и местных бюджетов, участники парламентских слушаний отмечают следующее.

Согласно "Основным направлениям бюджетной политики Российской Федерации на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" обеспечение расходных обязательств источниками финансирования является необходимым условием эффективного функционирования бюджетной системы Российской Федерации и реализации государственной политики в целом.

За последние годы  принят ряд законодательных актов, направленных на перераспределение доходных источников между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, обусловленных  совершенствованием разграничения полномочий между публично-правовыми образованиями.

Счетная палата Российской Федерации отмечает, что многочисленные изменения и дополнения (по отдельным - более 60 изменений) в базовые  федеральные законы (Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), уточнявшие перечни предметов ведения, полномочий и связанных с ними расходных обязательств публично-правовых образований, передача отдельных полномочий с одного уровня публичной власти на другой, отсутствие значимых решений по стабильному финансовому обеспечению передаваемых территориям полномочий не позволяют определить эффективность их осуществления на конкретном уровне публичной власти и не способствуют закреплению ответственности за их ненадлежащую реализацию.

В связи со значительным объемом передаваемых на региональный уровень расходных обязательств местных бюджетов применение только механизма межбюджетного регулирования являлось недостаточным, что обусловило принятие на федеральном уровне мер, направленных  на обеспечение сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации путем перераспределения доходных источников между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами.

Так, в рамках комплексной реформы здравоохранения с 2012 года полномочия по обеспечению оказания медицинской помощи переданы с муниципального уровня власти органам государственной власти субъектов Российской Федерации.  Вследствие чего единый норматив зачисления доходов в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц был снижен с 30 до 20 процентов при сохранении общего норматива на уровне 40 процентов.

С 1 января 2014 года в связи с принятием Федерального закона от 29 декабря 2012 года  № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" с муниципального на региональный уровень власти также были  переданы определенные полномочия, послужившие причиной снижения еще на 5% нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц, зачисляемые в бюджеты муниципальных районов и городских округов, и на 5 % снижен размер норматива отчислений от данного налога, обязательный к применению субъектом Российской Федерации в рамках межбюджетного регулирования. Соответственно, нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц, зачисляемые в доходы региональных бюджетов, были увеличены на 10%.

Расходы местных бюджетов в части, непосредственно связанной с реализацией основной образовательной программы дошкольного образования, должны сократиться на 112 млрд. рублей, тогда как (по данным Минфина России) перераспределение нормативов отчисления от налога на доходы физических лиц оценивается в 160 млрд. рублей.

При этом согласно информации Министерства финансов Российской Федерации о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 2013 год, размещенной на сайте ведомства, основным бюджетообразующим налогом продолжает оставаться налог на доходы физических лиц, удельный вес которого в налоговых доходах местных бюджетов составляет 69,9% или 729,0 млрд. рублей (в 2012 году – 70,2% или 656,7 млрд. рублей).

Более того, несмотря на передачу ряда полномочий с муниципального на региональный уровень публичной власти нельзя не учитывать и то, что после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года  № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Федеральный закон №131-ФЗ) значительно увеличились перечни вопросов местного значения всех видов муниципальных образований. При этом не производились не только компенсация местным бюджетам возросших расходов на их решение, но и расчет "стоимости" новых вопросов местного значения.

Поэтому увеличение доходов региональных бюджетов в связи передачей им указанных дополнительных полномочий исключительно за счет сокращения доходной базы местных бюджетов представляется, по мнению участников парламентских слушаний, необоснованным.

Участники мероприятия отмечают принятие федеральных законов, направленных на повышение бюджетной обеспеченности местных бюджетов, в  частности:

1) введена патентная система налогообложения (поступления по данным Минфина России в 2013 году составили  1,5 млрд. рублей или 0,2 % от налоговых доходов местных бюджетов);

2) за счет отмены зачисления единого сельскохозяйственного налога в бюджеты субъектов Российской Федерации в размере 30% увеличены его размеры отчислений в местные бюджеты (в 2013 году доходы составили  4,0 млрд. рублей или 0,4% налоговых доходов местных бюджетов);

3) признаются объектом обложения земельным налогом земельные участков, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации (по ставке, не превышающей 0,3 процента), предоставленных для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд.

Объем поступившего в 2013 году в местные бюджеты земельного налога превышает уровень 2012 года на 10,4% и составляет 137,8 млрд. рублей;

4) внесены изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающие зачисление в местные бюджеты отдельных налоговых и неналоговых доходов (штрафы за несоблюдение муниципальных правовых актов; платы за использование лесов, находящихся на землях иных категорий зачисляются в зависимости от права собственности на данные земельные участки). В 2013 году поступления неналоговых доходов составили 275,0 млрд. рублей, что выше уровня 2012 года на 4,2% или 11,0 млрд. рублей.

5) с 1 января 2014 года предусмотрено увеличение с 80 до 100 процентов нормативов отчислений в бюджеты городских округов  доходов от передачи в аренду и продажи земельных участков, расположенных в границах городских округов. При этом поступления в бюджеты субъектов Российской Федерации по данному виду неналоговых доходов соответственно отменяются.

6) с 1 января 2015 года налоговая база по налогу на имущество физических лиц может определяться исходя из кадастровой стоимости объектов налогообложения. Уже в 2013 году объем налога на имущество физических лиц увеличился с 15,8 млрд. рублей до 19,8 млрд. рублей. Удельный вес в налоговых доходах поступлений от налога на имущество физических лиц увеличился с 1,7% до 1,9 процента.

7)  с 1 января 2016 года, сокращаются нормативы зачисления платежей за негативное воздействие на окружающую среду в федеральный бюджет с 20 до 5 процентов, с одновременным увеличением данных платежей в бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских округов с 40 до 55 процентов.

Вместе с тем, в соответствии с финансово-экономическим обоснованием к Федеральному закону №131-ФЗ, сделанном в 2003 году, оценка расходов местных бюджетов составляла 8,1 % от объема валового внутреннего продукта (ВВП). В России в 2014 году объем ВВП составит 71,49 трлн. рублей. Таким образом, расходы местных бюджетов, необходимые для исполнения органами местного самоуправления своих полномочий, можно оценить в сумме 5,79 трлн. рублей. В то же время в 2013 году доходы местных бюджетов составили лишь 3,38 трлн. рублей (с учетом субвенций на осуществление органами местного самоуправления делегированных государственных полномочий), что на 2,4 трлн. рублей меньше фактических финансовых потребностей муниципальных образований.

Следует отметить, что межбюджетное регулирование на региональном и муниципальном уровнях в 2015 году будет осуществляться с учетом необходимости формирования финансовых взаимоотношений с новыми типами муниципальных образований. Федеральным законом от 29 ноября 2014 года № 383-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" предусматривается уточнение размеров нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты муниципальных районов и сельских поселений, а также установление нормативов отчислений от налогов и сборов в бюджеты вновь образуемых городских округов с внутригородскими районами и расположенных на их территории внутригородских районов. Кроме того, предусматривается механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности данных муниципальных образований.

Федеральный закон от 29 ноября 2014 года №382-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации" относит к доходам местных бюджетов торговый сбор, который не ранее 1 июля 2015 года может быть введен в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе; в  иных муниципальных образованиях - только после принятия соответствующего федерального закона. Мониторинг правоприменительной практики введения торгового сбора в городах федерального значения представляется важным. 

По данным Счетной палаты Российской Федерации в 2017 году обеспеченность расходов региональных и местных бюджетов (без учета субвенций) закрепленными налоговыми и неналоговыми доходами должна составить 82,6 %. Фактически в 2012 году этот показатель составил 79 %, а  в 2014 году ожидается – 78,1 %.

В целом в 2015 - 2017 годах прогнозируется ежегодный рост как доходов, так и расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, с постепенным снижением их дефицита с 548,0 млрд. рублей (0,7% ВВП) в  2015 году до 206,8 млрд. рублей (0,2 % ВВП) в 2017 году.

Дефицит указанных бюджетов в 2014 году составит 538,4 млрд. рублей и, к сожалению, превысит прогнозный показатель (222,5 млрд. рублей) более чем в 2,4 раза. В 2013 году дефицит составил 642 млрд. рублей, превысив прогнозную оценку в 3,3 раза. С дефицитом были  исполнены бюджеты 77 регионов, тогда как в 2011 году – 57, в 2012 году – 67.

На доходную часть некоторых бюджетов субъектов Российской Федерации оказал негативное влияние введенный с  2012 года институт консолидированной группы налогоплательщиков (далее - КГН).

По мнению участников парламентских слушаний, требует тщательного мониторинга реализация  Федерального закона "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", одобренного Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 19 ноября 2014 года, в части влияния с 2015 года на доходы бюджетов субъектов Российской Федерации налогового маневра, состоящего в снижении вывозных  таможенных пошлин с одновременным увеличением ставок налога на добычу полезных ископаемых. 

Доля налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в общем объеме доходов бюджетной системы Российской Федерации возрастет с 27,7% в 2014 году до 28,0% в 2017 году. При этом доля федерального бюджета в доходах бюджетной системы (до предоставления межбюджетных трансфертов) должна сократиться.

Однако сохраняется тенденция централизации доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на федеральном уровне и значительная зависимость многих бюджетов субъектов Российской Федерации от финансовой помощи. Так, доля доходов федерального бюджета составит в 2015-2017 годах 52,5%, 51,7% и 50,0% соответственно. При этом получателями в 2015 году дотаций из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности будет являться 71 регион и только 14 не будут иметь статус дотационных регионов.

Дефицит консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в будущих 2015-2017 годах должен составить соответственно 978,7 млрд. рублей, 929,2 млрд. рублей, 747,7 млрд. рублей.

Однако необходимо также учитывать объем государственного долга субъектов Российской Федерации, который по состоянию на 1 октября 2014 года составил 1736,0 млрд. рублей.  Для улучшения ситуации, связанной с высоким уровнем долговой нагрузки субъектов Российской Федерации  в течение 2015 – 2017 годах планируется предоставление бюджетных кредитов на общую сумму 516,0 млрд. рублей (150,0 млрд. рублей в 2015 году, 140,0 млрд. рублей в 2016 году и 226,0 млрд. рублей в 2017 году).

Представляется, что предлагаемые меры решения данной и других бюджетных проблем субъектов Российской Федерации - исключительно путем выдачи дополнительных бюджетных кредитов -  не только не позволят снизить долговое бремя бюджетов субъектов Российской Федерации, но и возможно ухудшат в будущем ситуацию с исполнением бюджетов на региональном и муниципальном уровнях. Тем более что для субъектов Российской Федерации, являющихся получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, будут установлены ограничения по осуществлению внешних заимствований на международных рынках капитала.

Такие условия негативно сказываются на финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, эффективности использования ими бюджетных средств, а также не стимулируют социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Несмотря на принятие и реализацию целого ряда концептуальных и стратегических документов, федеральных законов,  а также получение положительных результатов в сфере совершенствования межбюджетных отношений, необходимый уровень финансовой обеспеченности исполнения расходных обязательств бюджетов регионов и муниципальных образований и самостоятельности их бюджетов пока не достигнут.

Представляется, что основным направлением совершенствования законодательства о налогах и сборах должно стать дальнейшее укрепление доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Заслушав и обсудив доклады и выступления, участники парламентских слушаний рекомендуют:

Правительству Российской Федерации:

1) провести анализ расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и источников их финансового обеспечения, начиная с 2005 года, с подготовкой предложений по совершенствованию межбюджетных отношений и внесению изменений в законодательство Российской Федерации;

2) минимизировать внесение изменений в действующую структуру разграничения полномочий между органами публичной власти и ограничить возможности установления федеральными законами новых расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

3) обеспечить взаимодействие Министерства юстиции Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации в случае внесении проектов законодательных актов, направленных на совершенствование разграничения полномочий в целях их финансового обеспечения;

4) вносить инициативы и предложения по перераспределению  расходных обязательств исключительно с соответствующей оценкой их эффективности и только при условии их обеспеченности финансовыми ресурсами;

5) проработать вопрос о реструктуризации в 2015 - 2017 годах обязательств (задолженности) субъектов Российской Федерации перед Российской Федерацией  по бюджетным кредитам либо продлении сроков их возврата, оказывать регионам методологическую помощь по сокращению государственного долга, модельных планов мероприятий по финансовому оздоровлению;

6) оптимизировать перечень федеральных льгот по региональным и местным налогам  и сборам,  а также установить  обязанность ежегодной компенсации потерь консолидированных бюджетов регионов по установленным федеральным законодательством льготам по региональным и местным налогам. По данным ФНС России из-за их применения выпадающие доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2013 году составили 63,4  млрд. рублей;

7) при принятии решений о новых льготах и освобождениях по федеральным налогам (специальным налоговым режимам), доходы от которых поступают в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты по возможности передавать соответствующие полномочия данным органам публичной власти; 

8) продолжить проработку предложений по внесению изменений в бюджетное законодательство Российской Федерации и законодательство Российской Федерации о налогах и сборах в целях расширения собственной доходной базы местных бюджетов, в том числе по изменению нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов;

9) избегать принятия решений, направленных на уменьшение норматива отчислений налога на доходы физических лиц как основного доходного источника местных бюджетов;

10) рассмотреть возможность направления в муниципальные дорожные фонды поступлений от транспортного налога с физических лиц;

11) закрепить единую методику определения кадастровой стоимости объектов недвижимости на нормативной основе, которая позволит избежать оценочной составляющей, снизит коррупционные риски и остановит массовые судебные иски об оспаривании кадастровой стоимости;

11) рассмотреть возможность обязательной регистрации прав на недвижимое имущество в течение конкретного периода времени с даты наступления оснований для государственной регистрации прав, а также установления размера штрафа за нарушение срока государственной регистрации прав;

12) обеспечить ежегодную компенсацию бюджетам пострадавших регионов, имеющих выпадающие доходы по налогу на прибыль организаций в связи с созданием КГН;

13) рассмотреть возможность возложения обязанности по  предоставлению финансовым органам субъектов Российской Федерации прогнозных данных по поступлению налога на прибыль организаций на участников КГН, расположенным на территории конкретного субъекта Российской Федерации;

14) провести анализ расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, необходимых для реализации указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года (по видам расходов);

15)  рассмотреть возможность оказания дополнительной финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию  Федерального закона от 28 декабря 2013 года  №442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации", а также по обеспечению граждан страдающих заболеваниями, включенными в перечень жизнеугрожающих и хронических прогрессирующих редких (орфанных) заболеваний, лекарственными препаратами;

16) исключить практику распределения и предоставления межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, в конце текущего финансового года;

17) рассмотреть вопрос сохранения (увеличения в качестве  стимулирующей меры) объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и возможность изменения методики расчета дотаций с учетом показателей роста доходов регионов;

18) предусмотреть увеличение объема иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности по итогам мониторинга реализации  Федерального закона от 24 ноября 2014 год № 366-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", в части влияния на доходы бюджетов субъектов Российской Федерации снижения ставки акциза на автомобильный бензин класса 5, а также ставки акциза на дизельное топливо в результате реализации налогового маневра, состоящего в снижении вывозных  таможенных пошлин с одновременным увеличением ставок налога на добычу полезных ископаемых. 

Федеральному Собранию Российской Федерации:

1)  инициативы и предложения по принятию новых расходных обязательств рассматривать исключительно после предоставления Правительством Российской Федерации соответствующей оценки их эффективности и только при условии их обеспеченности финансовыми ресурсами;

2) ускорить принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 102 Налогового кодекса Российской Федерации" в части доступа должностных лиц финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к сведениям, составляющим налоговую тайну, необходимым для формирования их бюджетов. 

Счетной палате Российской Федерации:

1) провести экспертизу предложений по совершенствованию межбюджетных отношений и внесению изменений в законодательство Российской Федерации, подготовленных по результатам анализа расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и источников их финансового обеспечения обязательств, начиная с 2005 года;

2) проанализировать реализацию положений данного Федерального закона от 29 ноября 2014 года №382-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации"  в части установления торгового сбора в городах федерального значения,  провести оценку объемов поступлений торгового сбора  в местные бюджеты, а также оценку влияния его установления на развитие предпринимательской деятельности.

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальным образованиям:

при формировании региональных и местных бюджетов взвешенно подходить к принимаемым и действующим расходным обязательствам, учитывать все риски, сосредоточившись на приоритетах, обозначенных Президентом Российской Федерации.

Председатель Комитета
Совета Федерации по федеративному
устройству, региональной политике,
местному самоуправлению и
делам Севера

Д.И. АЗАРОВ