«Круглые столы»

«Состояние и пути повышения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов»

Рекомендации

Утверждены на заседании
Комитета Совета Федерации
по федеративному устройству,
региональной политике, местному
самоуправлению и делам Севера
(протокол № 188 от 15 января 2019 года)

Участники «круглого стола», проведенного 18 декабря 2018 года Комитетом Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, Комитетом Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам с участием представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, научных и общественных организаций, обсудив вопросы обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, отмечают следующее.

Предметы ведения региональных и местных властей охватывают как вопросы обеспечения текущей жизнедеятельности населения, так и вопросы стратегического развития, в том числе достижения национальных целей и приоритетов на период до 2024 года, определенных Президентом Российской Федерации[1]. Поэтому состояние финансов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований непосредственно определяет и комфортность повседневной жизни людей, и успешность решения задач прорывного развития экономики России.

При этом сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов следует рассматривать не только как исключительно отчетный показатель, характеризующий баланс поступлений и расходов бюджета, но также как более широкую категорию – достаточность финансовых ресурсов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований для эффективного исполнения возложенных на них полномочий.

Состояние региональных и муниципальных финансов характеризуется рядом противоречивых тенденций. С одной стороны, за десять лет с 2007 по 2017 год доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в абсолютной величине выросли в 2,2 раза, но с другой стороны, их отношение к объему валового внутреннего продукта страны за тот же период сократилось с 15 процентов до 11,7 процента. Баланс консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации с профицита в 38 миллиардов рублей в 2007 году сдвинулся в сторону дефицита в 51,9 миллиарда рублей по итогам 2017 года. В то же время число расходных полномочий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований постоянно росло. Несоответствие доходных источников расходным обязательствам субъектов Российской Федерации за 10 лет привело к шестикратному росту объема их государственного долга. Объем муниципального долга с 2013 по 2018 год вырос на 27,4 процента (на 79,2 млрд. рублей)[2].

Органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления при участии федеральных государственных органов проводится планомерная работа по оздоровлению региональных и муниципальных финансов. Она включает в себя меры по мобилизации доходов в региональные и местные бюджеты, по стимулированию инвестиций и наращиванию собственного налогового потенциала субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по оптимизации бюджетных расходов и повышению качества управления государственным (муниципальным) долгом.

Правительство Российской Федерации предпринимает комплекс мер, направленных на повышение степени сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов:

частично компенсируются выпадающие доходы бюджетов субъектов Российской Федерации и дополнительные расходы, возникшие в связи с принятием федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации;

корректируется разграничение полномочий между уровнями публичной власти, в том числе ряд высокозатратных расходных обязательств передаются на уровень Российской Федерации (обеспечение лекарственными средствами отдельных категорий лиц с орфанными заболеваниями и другие);

увеличивается объем межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации из федерального бюджета, совершенствуется порядок их предоставления;

проводится политика снижения объема государственного долга субъектов Российской Федерации, в том числе произведена реструктуризация задолженности субъектов Российской Федерации по бюджетным кредитам из федерального бюджета, субъектами Российской Федерации заключены соглашения, предусматривающие конкретные меры по оздоровлению региональных финансов и сокращению объема государственного долга.

Участники «круглого стола» считают необходимым формирование и закрепление подходов, в соответствии с которыми в долгосрочной перспективе обеспечивалось бы в максимально возможной степени сбалансированное распределение доходных источников между уровнями бюджетной системы с учетом необходимости создания базовых условий для обеспечения эффективного исполнения расходных полномочий. Достижение этой цели требует, в частности, повышения уровня финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также совершенствования разграничения расходных полномочий.

Участники «круглого стола», отмечая необходимость принятия правовых, организационных и финансовых мер, направленных на обеспечение сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, рекомендуют:

1. Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:

ускорить принятие проектов федеральных законов № 228841–7 «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации» (в части переноса сроков уплаты транспортного налога, земельного налога и налога на имущество физических лиц), № 573902–7 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений».

2. Правительству Российской Федерации:

1) во взаимодействии с палатами Федерального Собрания Российской Федерации рассмотреть вопрос отказа от практики приостановления действия пункта 2 статьи 53 Бюджетного кодекса Российской Федерации либо корректировки данной нормы в целях установления реалистичных сроков внесения изменений в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, федеральные законы, регулирующие бюджетные правоотношения, приводящие к изменению доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и вступающие в силу в очередном финансовом году и в плановом периоде, а также возможность своевременного и достоверного прогнозирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на очередной финансовый году и плановый период;

2) при подготовке порядка заключения соглашения между Министерством финансов Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о мерах по восстановлению платежеспособности субъекта Российской Федерации установить четкие критерии и порядок принятия Министерством финансов Российской Федерации решений о направлении субъекту Российской Федерации, просроченная задолженность по долговым обязательствам и (или) бюджетным обязательствам которого в течение трех месяцев непрерывно превышала 10 процентов суммы налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном году, уведомления о необходимости разработки плана восстановления платежеспособности и заключения соглашения о мерах по восстановлению платежеспособности, в целях исключения возможности избирательного подхода к принятию указанных решений;

3) рассмотреть вопрос о дополнении Бюджетного кодекса Российской Федерации нормой, предусматривающей обязательность компенсации снижения доходов бюджетов и (или) увеличения объёма расходных обязательств субъектов Российской Федерации (местных бюджетов), вызванных принятием федеральных законов или иных нормативных правовых актов Российской Федерации;

4) рассмотреть вопрос о компенсации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в полном объеме выпадающих доходов бюджетов или дополнительных расходов, возникших в связи с принятием федеральных законов или иных нормативных правовых актов Российской Федерации, путем:

закрепления на постоянной основе дополнительных доходных источников бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов);

передачи отдельных видов расходных обязательств на уровень Российской Федерации, в частности, полномочий по уплате страховых взносов на обязательное медицинское страхование отдельных категорий неработающего населения;

5) рассмотреть возможность внесения в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах изменений, направленных на повышение уровня самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при установлении региональных и местных налогов, в том числе:

исключить установление Налоговым кодексом Российской Федерации льгот по региональным и местным налогам либо установить, что указанные льготы применяются в случае принятия решения о введении их в действие соответственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

в отношении налоговых льгот инвестиционного характера определить, что они предоставляются на определённый срок, который может быть продлен по результатам оценки эффективности указанных льгот;

6) продолжить работу по совершенствованию методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 года № 670, в части определения расчетного объёма расходных обязательств субъекта Российской Федерации и муниципальных образований (»модельного бюджета»), в том числе рассмотрев возможность учета объективных природно-климатических, демографических и экономических факторов, влияющих на структуру и объём расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, особенно применительно к субъектам Российской Федерации, расположенным в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, на территориях с низкой плотностью населения, большим числом малых населенных пунктов, закрытых административно-территориальных образований, монопрофильных муниципальных образований;

7) продолжить работу по консолидации межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации, имеющих целевое назначение;

8) при подготовке соглашений о предоставлении субсидий субъектам Российской Федерации по мероприятиям национальных проектов рассмотреть возможность их заключения, исходя из установленных предельных уровней софинансирования расходных обязательств со стороны Российской Федерации на 2019 – 2021 годы;

9) продолжить совершенствование методик определения общего объема и распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета в части:

обеспечения во всех нормативных правовых актах, устанавливающих методики определения общего объема и распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, учёта затрат на организацию осуществления переданных полномочий, в том числе затрат на модернизацию основных средств, используемых для исполнения переданных полномочий;

учета в полном объёме объективных природно-климатических, демографических и экономических факторов, влияющих на структуру и размер расходных обязательств бюджетов субъектов Российской Федерации, возникающих в связи с осуществления переданных полномочий, в том числе в связи с применением надбавок и коэффициентов к заработной плате для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;

10) рассмотреть вопрос о совершенствовании правил ведения реестров расходных обязательств субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) и порядка представления данных из этих реестров в Министерство финансов Российской Федерации, предусмотрев, в частности, единую классификацию расходных обязательств субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), методики оценки расходов бюджетов, необходимых на исполнение в полном объеме расходных обязательств, раздельно по обязательствам на реализацию полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления) и обязательствам, вытекающим из необходимости достижения национальных целей развития.

3. Министерству экономического развития Российской Федерации:

совместно с Министерством финансов Российской Федерации продолжить работу по инвентаризации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполняемых указанными органами самостоятельно за счет средств соответствующих бюджетов (без учёта субвенций), и оценке затрат, необходимых на реализацию названных полномочий, а также подготовить предложения по совершенствованию разграничения полномочий и их нормативному регулированию до конца 2019 года;

рассмотреть возможность распространения процедур оценки фактического воздействия и оценки регулирующего воздействия на нормативные правовые акты (проекты нормативных правовых актов) Российской Федерации, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные обязанности органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления) в целях выявления положений, вводящих избыточные, излишне обременительные обязанности, запреты и ограничения для органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления) или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных или обременительных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

4. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:

1) использовать механизмы, способствующие росту заинтересованности органов местного самоуправления в расширении собственной доходной базы местных бюджетов, в частности, установление дополнительных единых нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов, которые в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации подлежат зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации;

2) стимулировать использование в муниципальных образованиях практик решения вопросов местного значения с привлечением средств самообложения граждан, а также с использованием механизмов инициативного бюджетирования;

3) обеспечивать во всех нормативных правовых актах, устанавливающих методики определения общего объема и распределения субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, учёт затрат на организацию осуществления переданных полномочий, в том числе затрат на модернизацию основных средств, используемых для исполнения переданных полномочий;

4) проводить на регулярной основе обучающие мероприятия для сотрудников органов местного самоуправления в целях выявления и распространения лучших практик повышения эффективности управления региональными и муниципальными финансами.

5. Органам местного самоуправления:

1) в отношении налоговых льгот инвестиционного характера по местным налогам установить возможность их предоставления на определённый срок (например, на срок окупаемости инвестиционного проекта) и после предварительной оценки их эффективности;

2) рассмотреть возможность дальнейшего развития механизмов инициативного бюджетирования, в том числе расширения сфер применения указанных механизмов, реализации проектов, основанных на инициативах школьников и молодёжи, выдвижения и поддержки инициатив с использованием сети «Интернет».



[1] Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».

[2] Расчеты Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на основе данных Росстата России, Минфина России, Федерального казначейства.