Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера 28 октября 2013 года провел «круглый стол» на тему «Практика реализации Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения ограничений для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» в субъектах Российской Федерации».
В рамках мероприятия состоялось обсуждение следующих вопросов:
- опыт работы по созданию и функционированию сети многофункциональных центров в субъектах Российской Федерации;
- направления совершенствования законодательства, регламентирующего деятельность многофункциональных центров;
- совершенствование взаимодействия многофункциональных центров с федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;
- проблемы развития предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме и др.
В мероприятии приняли участие: представители Министерства экономического развития Российской Федерации, Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, 37 субъектов Российской Федерации, в том числе представители органов местного самоуправления и руководители многофункциональных центров.
По итогам работы «круглого стола» были выработаны рекомендации, направленные на совершенствовании системы оказания государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» на базе многофункциональных центров и было принято решение о их доработке с учетом поступивших предложений и замечаний от участников мероприятия.
Рекомендации
Проект
Участники "круглого стола", проведенного 28 октября 2013 года Комитетом по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, обсудив вопросы развития в Российской Федерации системы предоставления государственных и муниципальных услуг (далее – услуг) отмечают следующее.
Обеспечение эффективности деятельности по предоставлению государственных и муниципальных услуг является одним из главных направлений проводимой в Российской Федерации административной реформы.
Правовые основы организации предоставления услуг по принципу "одного окна" и работы многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (далее - МФЦ) определены Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и Федеральным законом от 28 июля 2012 года № 133-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения ограничений для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна". Законодательно установлены не только функции, права и обязанности многофункциональных центров и ведомств, предоставляющих государственные услуги, принципы взаимодействия этих структур друг с другом, но и сняты ограничения на федеральном уровне по предоставлению государственных услуг по принципу "одного окна", за предоставление которые отвечают федеральные органы исполнительной власти.
В настоящее время работа МФЦ строится по принципу "одного окна", в соответствии с которым предоставление услуг федерального, регионального, муниципального уровня осуществляется в одном месте. Таким образом, МФЦ выступает в роли организатора процесса предоставления государственных и муниципальных услуг в различных сферах общественных отношений (занятость населения, землепользование, налоговый учет, ЖКХ, регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и др.).
По данным Министерства экономики Российской Федерации в настоящее время в субъектах Российской Федерации создано около 800 МФЦ в районных центрах и 1188 дополнительных офисов в небольших населенных пунктах, в перспективе до 2016 года стоит задача создания 2801 МФЦ, в том числе в каждом городском округе и муниципальном районе.
В Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" поставлена задача обеспечить к 2015 году не менее 90% граждан доступ к получению услуг по принципу "одного окна", к 2018 году не менее 70% граждан к услугам в электронном виде, при этом не менее 90% получателей услуг должны быть удовлетворены их качеством.
В то же время, практика реализации законодательства в сфере государственных (муниципальных) выявила ряд недостатков правового регулирования.
В частности серьезную правовую проблему представляет отсутствие единого определения понятия "государственные (муниципальные) услуги", что приводит к противоречиям в регулировании порядка финансирования услуг и их предоставления. В целях исключения правовых споров, как между ведомствами, так и между заявителями и органами исполнительной власти, требуют конкретизации такие понятия как "необходимые и обязательные услуги", "услуги, оказываемые подведомственными учреждениями".
В нормах, устанавливающих требования по стандартизации услуг, оставлен без внимания вопрос о необходимости учета в них потребностей заявителя, а нормы, определяющие обязанности органов, предоставляющих услуги, больше ориентированными на решение административных задач по предоставлению услуг и недостаточно направленны на формирование механизмов эффективного взаимодействия с потребителями услуг.
Отмечается неполная корреляция Федерального закона № 210-ФЗ с рядом других федеральных законов, например, с Федеральным законом "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в части определения статуса обращений и запросов, направляемых в рамках реализации этих законов. ФАС России усматривает ряд противоречий норм Федерального закона № 210-ФЗ с нормами Федерального закона "О защите конкуренции", таких как наделение хозяйствующего субъекта, предоставляющего необходимые и обязательные услуги, функциями и правами органа государственной власти (органа местного самоуправления), ограничение круга организаций, оказывающих такие услуги и другие.
Недоработки норм Федерального закона № 210-ФЗ приводят к различным подходам их применения, недостаточной унифицированности порядка предоставления услуг, снижению эффективности функционирования системы услуг.
Серьезной правоприменительной проблемой законодательства об услугах является неполное обеспечение реализации принципа доступности услуг. В настоящее время сетью услуг охвачена еще не вся территория Российской Федерации. Хотя во всех субъектах Российской Федерации, во многих крупных муниципальных районах и городских округах созданы МФЦ, однако население большинства муниципальных образований еще не может пользоваться возможностями системы услуг. По состоянию на 2013 год обеспечена доступность услуг по принципу "одного окна" только для трети населения страны. Одной из причин такой ситуации является отсутствие необходимого финансирования. Так, по прогнозным расчетам на создание МФЦ в каждом муниципальном районе и городском округе и их текущее содержание потребуется, соответственно, 17 млрд. рублей и 38,9 млрд. рублей.
Важным направлением работы по обеспечению доступности услуг является внедрение информационно-телекоммуникационных технологий, дающих возможность дистанционного предоставления услуг в электронной форме с использованием Интернета: получение информации, заказ документов, проведение регистрации и т.д. К перспективным направлениям развития электронных технологий относится введение в оборот универсальных электронных карт, с помощью которых можно получать услуги, в том числе совершать юридически значимые действия в электронной форме.
Для обеспечения функционирования электронной системы услуг в настоящее время созданы Единый портал государственных и муниципальных услуг (gosuslugi.ru), специальные информационные порталы федеральных министерств и ведомств, имеются такие порталы в субъектах Российской Федерации, а также в ряде муниципальных образований. Завершается налаживание системы межведомственного электронного взаимодействия.
В то же время, нельзя не отметить, что работа по информатизации предоставления услуг не всегда выполняется удовлетворительно. При проведении ряда контрольных мероприятий в период 2011-2013 годов в государственных органах Российской Федерации Счетная палата Российской Федерации выявила недостаточную эффективность мероприятий и использования бюджетных средств при создании системы электронных услуг, в том числе связанных с разработкой административных регламентов о предоставление услуг в электронном виде, налаживанием межведомственного электронного взаимодействия, внедрением программно-технических комплексов "Государственные услуги" и т.д.
Согласно проведенному Минэкономразвития России в 2013 году мониторингу, на Едином портале государственных услуг из 728 федеральных услуг реально можно получить только 168 услуг, при этом в трети случаев запросы на эти услуги остаются без ответов.
Существенной проблемой является и то, что значительная часть населения, особенно проживающая в сельской местности, не имеет доступа к Интернету или опасается использовать электронные технологии. Так, по данным опроса Фонда "Общественное мнение" 43% опрошенных заявили, что не хотят получать услуги через Интернет.
На доступность услуг серьезное влияние оказывает и недостаточная информированность населения о самой возможности получения услуг через МФЦ или в электронной форме. Согласно социологическим исследованиям, о такой возможности знают только 16, а через Интернет – 40 процентов населения, а остальные или только что-то слышали об этом или не знают вообще.
Другой сложной задачей остается налаживание межведомственного взаимодействия, в процессе которого задействовано большое число участников (62 федеральных и 3320 региональных органов исполнительной власти, 24000 органов местного самоуправления, предоставляющих, соответственно, 337, 6640 и 480000 межведомственных услуг). При этом осуществление взаимодействия и обмен данными между большим числом разноуровневых и разноотраслевых инстанций зачастую усложняется наличием у них различных регулирующих нормативных документов, разного аппаратного оснащения и программного обеспечения.
В целях обеспечения эффективности реализации Федерального закона № 210-ФЗ в нем предусмотрен механизм досудебного (внесудебного) обжалования решений и действий (бездействий) органов или лиц, предоставляющих услуги. Как показал мониторинг, основными причинами жалоб получателей услуг являются: нарушение срока регистрации запроса и срока предоставления услуг, требование не предусмотренных документов, отказ в приеме документов или в предоставлении услуг, требование не предусмотренной платы за предоставленные услуги. Следует отметить, что созданный механизм обжалования показал свою высокую эффективность. Только 1% получателей услуг обратились с обжалованием действий органов, предоставляющих услуги, в суд, остальные же использовали процедуру досудебного (внесудебного) обжалования либо в самом органе, предоставляющем услуги, или в вышестоящем органе.
Таким образом, в настоящее время сохраняется комплекс проблем, связанных с функционированием института предоставления услуг, что, с одной стороны, является объяснимым и неизбежным с учетом новизны и сложности решаемых задач, однако, с другой, часто связано с недоработками и прямыми нарушениями в деятельности по оказанию услуг. Особо следует отметить, что, хотя такие проблемы имеют место на всех уровнях оказания услуг, но наиболее сильно они проявляются на местном уровне и обусловлены общим неудовлетворительным состоянием развития муниципальных образований: низким уровнем собственных доходов, неразвитостью технической инфраструктуры, нехваткой квалифицированных кадров.
Участники "круглого стола" считают, что для успешного решения этих задач целесообразно принять ряд мер, в связи с чем рекомендуют:
1. Правительству Российской Федерации:
рассмотреть возможность софинансирования деятельности МФЦ в субъектах Российской Федерации из средств федерального бюджета;
обеспечить:
- совершенствование нормативной правовой базы, регулирующей предоставление услуг, в части определение критериев разграничения услуг, работ и функций, формирование единых базовых (отраслевых) перечней (реестров) услуг для всех уровней публичной власти и разработку на их основе сводного реестра государственных и муниципальных услуг и работ, разработку единой методологии расчета нормативных затрат на оказание услуг;
- своевременную реализацию мер, предусмотренных в Перечне поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания Государственного совета Российской Федерации 4 октября 2013 года, включаявнедрение конкурентных принципов финансового обеспечения услуг;
- соблюдение единого подхода при создании информационных систем и баз данных, совместимость программного обеспечения различных органов власти и ведомств, своевременную актуализацию размещаемой информации;
- проведение на единой методической основе мониторинга деятельности по предоставлению услуг, проведение анализа проблем и внедрение лучшего опыта в сфере услуг, их освещение в СМИ;
принять меры по:
- завершению разработки и принятию административных регламентов и стандартов предоставления государственных услуг, внедрению единой системы межведомственного электронного взаимодействия;
- повышению информированности населения о возможности, порядке, способах и условиях получения услуг;
- обучению и подготовке специалистов в сфере оказания услуг, проведению семинаров и конференций для специалистов, сотрудников МФЦ и населения по вопросам реализации Федерального закона № 210-ФЗ, введению в учебных учреждениях курсов по предоставлению услуг;
- расширить практику финансирования услуг путем предоставления потребителям этих услуг сертификатов, образовательных кредитов и т.д.;
внести изменения в нормативные акты Правительства Российской Федерации, его министерств и ведомств в части:
- обеспечения при организации МФЦ: установления расчетного показателя числа "окон" в МФЦ не по количеству проживающих, а по числу пребывающих в месте его расположения граждан; включения в требования к организации МФЦ наличие в нем обучающего контента для пользователя; наделения уполномоченного МФЦ правом осуществлять только координирующие функции без предоставления услуг; определения понятий "мобильные МФЦ", "удаленное рабочее место" (например, в целях использования для предоставления услуг библиотечной сети) , а также случаев обязательного привлечения иных организаций для предоставления услуг населению, проживающему на малонаселенных, удаленных и труднодоступных территориях (Постановление Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2012 г. № 1376 "Об утверждении правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг");
- исключения из перечня сведений, которые требуется указывать в заявлении на получение универсальной электронной карты, сведений (страхового номера индивидуального лицевого счета, номера полиса обязательного медицинского страхования и др.), которые могут быть запрошены в рамках межведомственного взаимодействия (приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 22 июля 2011 г. № 363);
- изучить международный опыт предоставления услуг, обеспечить внедрение его лучших практик в систему услуг в Российской Федерации.
2. Федеральному Собранию Российской Федерации:
провести анализ и корректировку федерального законодательства (федеральных законов "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" и др.) в части уточнения и унификации понятийного аппарата и согласования их норм в сфере регулирования услуг;
внести изменения в Федеральный закон № 210-ФЗ в части:
- уточнения содержания используемых в нем понятий ("государственная (муниципальная) услуга", "предоставление услуг в электронной форме") и определения новых понятий ("комплексная услуга", "организации, участвующие в предоставлении государственных и муниципальных услуг", "деятельность по реализации функций органа", "запрос заявителя о предоставлении государственной или муниципальной услуги", "государственная функция по контролю и надзору", "уполномоченный многофункциональный центр", "предоставление государственных (муниципальных) услуг по принципу "одного окна") (ст. 2);
- возможности направления межведомственных запросов в целях проверки достоверности представленных сведений, а также в рамках исполнения функций, в том числе контрольно-надзорных (ст. 7.1);
- возможности получения услуг на основании решения суда без получения согласия третьих лиц на обработку их персональных данных в случае их отказа от такой обработки (если оно обязательно) или невозможности получения такого согласия по независящим от заявителя причинам (ч. 3 ст. 7);
- возможности приостановления или увеличения срока предоставления заявителю услуги в случае непредставления (несвоевременного представления) органом или организацией по межведомственному запросу документов и информации, необходимой для ее предоставления (п. 6 ст. 7.1);
- уточнения вида реестра услуг (федеральный, региональный, муниципальный), в который должны включаться сведения об услугах, предоставляемых региональными и муниципальными органами при осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий, а также вида реестра муниципальных услуг (муниципальных районов и поселений и др.), в которые подлежат включению муниципальные услуги, предоставляемые при реализации полномочий, переданных на основании соглашений между органами местного самоуправления разных муниципальных образований (ст. 11);
- установления порядка, предусматривающего направление жалоб через МФЦ только в случае предоставления услуги с участием МФЦ (ч. 2 ст.11.2);
- уточнения субъекта и порядка разработки и принятия административных регламентов при передаче органом государственной власти отдельных государственных полномочий в сфере предоставления услуг другим государственным или муниципальным органам (ст. 13);
- конкретизации показателей доступности и качества государственных и муниципальных услуг (п. 13 ст. 14);
- уточнения статуса МФЦ как полноправного участника системы предоставления услуг, в том числе определения его полномочий в рамках межведомственного электронного взаимодействия (ст. 15);
- возможности направления в государственные и муниципальные органы в электронном виде принятых от заявителей документов с последующим направлением в эти органы их оригиналов (пп. 5 п. 1 ст. 16);
- установления требования о необходимости принятия акта органа государственной власти и органа местного самоуправления об утверждении перечня услуг, предоставляемых в МФЦ, и их последующей корректировки при расширении их возможностей по предоставлению услуг (п. 6 ст. 15);
- установления ответственности МФЦ и других организаций, организующих предоставление услуг, и их работников за соблюдение прав органов, предоставляющих услуги, при представлении интересов этих органов при взаимодействии с заявителями (п. 5 ст. 16);
- установления механизма компенсации расходов муниципального образования-учредителя МФЦ за оказание услуг федерального уровня.
3. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам муниципальных образований:
- провести инвентаризацию нормативных правовых актов, регулирующих предоставление услуг, обеспечить их приведение в соответствие с требованиями федерального законодательства в сфере услуг;
- завершить работу по утверждению реестров государственных и муниципальных услуг, перечней предоставляемых услуг (необходимых и обязательных услуг, услуг, предоставляемых в МФЦ, услуг, предусматривающих межведомственное взаимодействие), разработке административных регламентов и технологических карт межведомственного взаимодействия, региональных и муниципальных программ, направленных на повышение качества услуг и снижение административных барьеров;
- обеспечить создание и расширение сети МФЦ и их филиалов, в том числе организацию предоставления услуг в сельских и отдаленных поселениях на базе сервисных центров и мобильных МФЦ, централизацию работы сети МФЦ в целях обеспечения единого стандарта предоставления услуг;
- активизировать работу по созданию информационных систем, используемых для оказания услуг, по переводу услуг в электронный вид, созданию систем межведомственного электронного взаимодействия и подключению их к федеральной информационной системе;
- оказать финансовую помощь из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам муниципальных образований на развитие инфраструктуры муниципальных услуг;
- обеспечить взимание платы за предоставление услуг только в размерах и порядке, установленных в соответствии с Федеральным законом № 210-ФЗ, разработать порядок определения размера платы за оказание необходимых и обязател
- ьных услуг;
- принять меры по повышению информированности населения и предпринимателей о порядке, способах и условиях получения услуг, по методическому и консультационному обеспечению оказания услуг населению;
- провести обучающие семинары для специалистов и населения по вопросам реализации Федерального закона № 210-ФЗ;
- организовать мониторинг предоставления услуг, внедрения межведомственного взаимодействия, а также своевременности рассмотрения жалоб на качество услуг.
4. Организациям, связанным с предоставлением услуг:
- МФЦ и привлекаемым для предоставления услуг организациям (ФГУП "Почта России", ОАО "Сбербанк России" и др.) обеспечить создание условий для их качественного предоставления;
- ОАО "Универсальная электронная карта" активизировать работу по информированию населения о возможностях использования универсальных электронных карт и их продвижению в интересах развития сферы услуг;
- ОАО "Ростелеком" и другим сервисным организациям принять меры по организации эффективного взаимодействия с заказчиками, обеспечению прозрачного и обоснованного ценообразования на услуги, связанные с эксплуатацией региональной инфраструктуры электронного правительства.