Рекомендации
Обсудив с участием членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, представителей федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, представителей производственных и научных организаций, отраслевых ассоциаций проблемы устойчивого развития территорий и меры по совершенствованию земельного, градостроительного и смежных отраслей законодательства, участники «круглого стола» отмечают:
Основные задачи по динамичному, сбалансированному, конкурентоспособному развитию как Российской Федерации в целом, так и ее регионов решаются при помощи инструментов устойчивого развития. Устойчивое развитие позволяет удовлетворять потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности. Цель устойчивого развития состоит в достижении принципов стабильной экономики, социальной справедливости и устойчивости окружающей среды.
Особое значение имеет обеспечение устойчивого развития сельских территорий. В ходе экономических преобразований в аграрной сфере сформирован и наращивается производственный потенциал, дальнейшее эффективное развитие которого во многом зависит от стабильности комплексного развития сельских территорий, активизации человеческого фактора экономического роста. Наращивание социально-экономического потенциала сельских территорий, придание этому процессу устойчивости и необратимости является стратегической задачей государственной аграрной политики, что закреплено в Федеральном законе «О развитии сельского хозяйства». Необходимо также подчеркнуть, что в Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию 12 декабря 2013 года отмечается: «Важная задача – повысить привлекательность сельских территорий для жизни и работы. Мы уже вложили серьёзные средства в развитие АПК. Отрасль демонстрирует очень хорошую динамику, в результате мы по многим позициям полностью обеспечили себя отечественными товарами. Большое спасибо селянам за эту работу и за её результаты. Теперь на первый план выходит задача закрепления людей на селе, формирования современной, комфортной инфраструктуры в сельских территориях…».
Важнейшими инструментами достижения целей устойчивого развития являются как правовые средства, и в первую очередь это развитие соответствующих отраслей законодательства, так и реализация соответствующих государственных и федеральных целевых программ, осуществление мер государственного регулирования и поддержки.
Так к основополагающим принципам законодательства о градостроительной деятельности Градостроительный кодекс Российской Федерации относит в первую очередь «обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования».
Комплексный и системный подход к пространственной организации территорий должен способствовать их устойчивому развитию, то есть обеспечению безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, обеспечению охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений. В связи с этим при территориальном планировании решаются непростые и масштабные задачи по согласованию экономических, экологических, социальных и иных интересов, которые нередко имеют противоположную направленность. Особое значение при этом приобретает поиск баланса между правами собственников земельных участков и иных объектов недвижимости и требованием учета общественных интересов при использовании общественного пространства.
Вместе с тем в России становление института территориального планирования происходит очень непросто. Законодательству Российской Федерации о градостроительной деятельности приходится не только решать задачи, общие для стран постиндустриального общества (ускоренная урбанизация и связанное с ней изменение уклада жизни, социальная трансформация, структурные сдвиги в экономике и занятости населения, технологическая революция и т.д.), но и преодолевать препятствия, являющиеся наследием советского периода (несоответствие сложившейся структуры землепользования спросу, предъявляемому к городскому пространству со стороны населения и бизнеса; морально устаревшие архитектурно-планировочные решения; техническое несовершенство и изношенность систем коммунальной инфраструктуры и жилищного фонда и прочее). В связи с этим трудности, с которыми сталкиваются органы государственной власти и органы местного самоуправления при реализации норм Градостроительного кодекса Российской Федерации на практике, в значительной степени обусловлены объективными историческими причинами.
Территориальное планирование имеет конкретную цель – определение назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Свою реализацию эта цель находит в документах территориального планирования.
По состоянию на 31 декабря 2013 г. на региональном уровне утверждены схемы территориального планирования в 83 субъектах Российской Федерации. Документы территориального планирования муниципального уровня в основном также утверждены. Отметим, что именно в этих документах излагается анализ состояния соответствующей территории, указываются проблемы и направления ее комплексного развития; обосновываются варианты решения задач территориального планирования; детализируются положения перечня мероприятий по территориальному планированию; обосновываются предложений по территориальному планированию, расписываются этапы их реализации; закрепляется перечень основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Все вышеизложенное позволяет утверждать, что документы территориального планирования являются одними из основополагающих документов, реализация которых обеспечит устойчивое развитие соответствующих территорий.
Следующим этапом на пути достижения устойчивого развития в разрезе градостроительной деятельности является градостроительное зонирование территорий муниципальных образований.
Градостроительный кодекс Российской Федерации дает следующее определение градостроительному зонированию: «градостроительное зонирование – зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов». Свое отражение данный институт находит в таком градостроительном документе, как правила землепользования и застройки. Правила разрабатываются на основе документов территориального планирования и являются своего рода очередным инструментом, направленным на достижение устойчивого развития муниципальных образований, основы которого были заложены в генеральных планах поселений (городских округов), схемах территориального планирования муниципальных районов.
Завершение работ по разработке и утверждению правил землепользования и застройки должно произойти до 1 июля 2014 г. На текущий период: из 515 правил землепользования и застройки городских округов утверждено 451, разработано 19 проектов (всего утверждено и разработано 91%); из 1696 правил землепользования и застройки городских поселений утверждено 1344, разработано 144 проекта (всего утверждено и разработано 85%); из 18658 правил землепользования и застройки сельских поселений утверждено 11697, разработано 2168 проектов (всего утверждено и разработано 75%).
Ответственное качественное исполнение возложенных на органы местного самоуправления полномочий в области землепользования и застройки – залог устойчивого развития любого муниципального образования. Именно органы местного самоуправления, как представители соответствующего населения муниципальных образований, являются тем источником «движения снизу», что в идеальном варианте обеспечит достижение устойчивого развития в глобальном масштабе.
Вместе с тем, в числе проблем, требующих комплексного решения, следует отметить то, что в настоящее время сохраняются административные барьеры при предоставлении земельных участков для строительства. В настоящее время процедура предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта не достаточно эффективна. С одной стороны, в случае предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта гражданин или юридическое лицо обязаны пройти установленные законодательством достаточно длительные процедуры по согласованию с различными государственными, муниципальными органами и организациями. С другой стороны, сама процедура не является прозрачной и создает условия для злоупотреблений на практике. На решение указанных проблем направлен проект федерального закона № 444365-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности». Необходимо также снижение административных барьеров в строительстве, в том числе в жилищном, создания условий для повышения предпринимательской активности в сфере строительства, сокращения сроков строительства, увеличения объемов жилищного и иных видов строительства. В этой связи, принятие находящегося на рассмотрении Государственной Думы проекта федерального закона № 402124-6 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации» (в части установления единого порядка взаимодействия субъектов градостроительных отношений), будет способствовать снятию остроты указанных проблем, созданию комфортных условий для осуществления строительства в субъектах Российской Федерации, а также позволит существенно сократить количество принимаемых решений и совершаемых действий в сфере строительства.
Участники «круглого стола» отдельно отмечают необходимость совершенствования законодательного и нормативного правового обеспечения устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации. При этом представляется целесообразным как подготовка проекта федерального закона «Об устойчивом развитии сельских территорий», устанавливающего правовые основы реализации государственной социально-экономической политики в сфере устойчивого развития сельских территорий в Российской Федерации, так и внесение изменений в ряд нормативных правовых актов, в том числе в целях преодоления межведомственной разобщенности в регулировании развития сельских территорий и более тесной координации работы федеральных органов исполнительной власти в части мероприятий, реализуемых в сельской местности, возложить на Министерство сельского хозяйства Российской Федерации полномочия ответственного федерального органа исполнительной власти в сфере устойчивого развития сельских территорий, а также в части снижения уровня софинансирования мероприятий федеральной целевой программы «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014 – 2017 годы и на период до 2020 года» за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
Участники «круглого стола» подчеркивают, что ключевой вопрос – это объемы финансирования мероприятий по устойчивому развитию сельских территорий за счет средств федерального бюджета. В случае оптимизации расходов федерального бюджета не должно допускаться сокращение ассигнований на реализацию ФЦП «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014 – 2017 годы и на период до 2020 года». Кроме того, учитывая сложившуюся ситуацию в данной сфере, задачи, которые требуется решить, необходимо рассмотреть возможность увеличения ассигнований из федерального бюджета на реализацию программы.
Другой вопрос, требующий особого внимания – это сельские дороги. Развитие сельских территорий невозможно без решения транспортной инфраструктуры сельских населенных пунктов и объектов сельскохозяйственного производства. В настоящее время расширение сети автомобильных дорог в сельской местности осуществляется в рамках подпрограммы «Автомобильные дороги» федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)», государственным заказчиком которой выступает Федеральное дорожное агентство, а государственным заказчиком-координатором является Министерство транспорта Российской Федерации. Финансирование строительства сельских дорог осуществляется за счет средств федерального и региональных дорожных фондов. К сожалению, средства, получаемые от сельского населения и сельскохозяйственных товаропроизводителей за счет увеличения размеров акцизов на дизельное топливо, бензин, моторные масла (более 34,5 млрд. рублей в год), не возвращаются в сельскую местность в виде построенных и отремонтированных дорог. Кроме того, существующие критерии отбора проектов строительства дорог в сельской местности (численность постоянно проживающих жителей в сельском населенном пункте 125 человек и более; протяженность автодороги, являющейся подъездом от населенного пункта до сети автодорог общего пользования не более чем 5 км, норматив субсидии из федерального бюджета на строительство (реконструкцию) 1 км автомобильной дороги с твердым покрытием, принятый равным 10 млн. рублей) не дают возможности многим субъектам Российской Федерации принимать участие в строительстве дорог в сельской местности.
В связи с этим представляется целесообразным поднять вопрос не только о переносе соответствующего раздела из подпрограммы «Автомобильные дороги» в ФЦП «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014 – 2017 годы и на период до 2020 года», но и о внесении изменений в Методику расчета распределения по субъектам субсидий из федерального бюджета на строительство подъездных дорог к сельским населенным пунктам, предусмотрев при этом, например, распределение субсидий с доведением целевого индикатора по протяженности вводимых подъездных дорог (км), исключение критерия отбора объектов строительства автодорог к сельским населенным пунктам (протяженность не более 5 км, численность жителей не меньше 125 человек), индексацию нормативной стоимости 1 км дороги в соответствии с уровнем инфляции.
С учетом вышеизложенного, в целях совершенствования земельного, градостроительного законодательства и повышения устойчивости развития территорий участники «круглого стола» рекомендуют:
Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:
Ускорить рассмотрение проектов федеральных законов № 143912-6 «О стратегическом планировании в Российской Федерации», № 444365-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности», № 402124-6 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации» (в части установления единого порядка взаимодействия субъектов градостроительных отношений), № 21184-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части установления возможности строительства на земельных участках, предоставленных или приобретенных для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, объектов индивидуального жилищного строительства).
Правительству Российской Федерации:
1. Рассмотреть вопрос:
о целесообразности подготовки проекта федерального закона «Об устойчивом развитии сельских территорий», а также разработки и утверждения в установленном порядке технического регламента по энергоэффективности и экологичности зданий и сооружений в Российской Федерации, а также строительных материалов, технологий строительства и инженерного обеспечения капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства;
о подготовке и принятии нормативных правовых актов по демонополизации строительной отрасли в целях установления единых правил доступа на рынок, ликвидации административных барьеров и упрощения вовлечения в хозяйственный оборот земельных участков для целей жилищного строительства;
об актуализации государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» в части повышения экологической, энергетической и экономической эффективности строящихся жилых домов, зданий и сооружений;
о возложении на Министерство сельского хозяйства Российской Федерации полномочия ответственного федерального органа исполнительной власти в сфере устойчивого развития сельских территорий;
о переносе соответствующего раздела из подпрограммы «Автомобильные дороги» ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)» в ФЦП «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014 – 2017 годы и на период до 2020 года», и о внесении изменений в Методику расчета распределения по субъектам субсидий из федерального бюджета на строительство подъездных дорог к сельским населенным пунктам, предусматривая при этом распределение субсидий с доведением целевого индикатора по протяженности вводимых подъездных дорог (км), исключение критерия отбора объектов строительства автодорог к сельским населенным пунктам (протяженность не более 5 км, численность жителей не меньше 125 человек), индексацию нормативной стоимости 1 км дороги в соответствии с уровнем инфляции;
о снижении уровня софинансирования мероприятий ФЦП «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014 – 2017 годы и на период до 2020 года» со стороны бюджетов субъектов Российской Федерации.
2. В ходе исполнения Федерального закона «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» не допускать сокращения ассигнований на реализацию ФЦП «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014 – 2017 годы и на период до 2020 года», а также в ходе формирования концепции федерального бюджета на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов рассмотреть вопрос об увеличении ассигнований на Государственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 – 2020 годы и прежде всего на ФЦП «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014 – 2017 годы и на период до 2020 года».
3. Осуществить меры по:
разработке механизмов привлечения инвестиций для обеспечения финансирования опережающей инженерной подготовки территорий для организации жилищного строительства и мероприятий по модернизации существующих коммунальных систем;
проведению анализа потребностей строительной отрасли в материальных, финансовых, трудовых и иных ресурсах с учетом объемов вводимого жилья, установленных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 600, и разработать «дорожную карту» развития строительной отрасли, а также отраслевую схему размещения объектов по производству строительных материалов и логистики их поставок. В этих целях актуализировать Стратегию развития промышленности строительных материалов и индустриального домостроения на период до 2020 года;
внедрению в практику научно обоснованных методик оценки результатов реализации ФЦП «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014 – 2017 годы и на период до 2020 года» в разрезе сельских населенных пунктов, а также предложений научных организаций по совершенствованию мониторинга развития сельских территорий на федеральном и региональном уровнях.