В соответствии с Планом мероприятий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на осеннюю сессию 2015 года Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера 8 – 10 октября 2015 года в г. Астрахани будет проводить выездной «круглый стол» на тему «Вопросы исполнения решений о высвобождении и реализации недвижимого военного имущества (опыт Астраханской области)».
Цель «круглого стола» — на основе изучения опыта, имеющегося в Астраханской области, оценить эффективность нормативного правового регулирования безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в муниципальную собственность и выработать меры по совершенствованию законодательства в данной сфере.
В ходе заседания будут обсуждены вопросы состояния законодательного регулирования передачи военного недвижимого имущества в муниципальную собственность, а также практические вопросы, связанные с оценкой состояния передаваемого имущества, финансовым обеспечением передачи имущества и его содержанием после передачи, регулированием отношений (земельных, социальных, жилищно-коммунальных) в ходе передачи и использования данного имущества.
В работе заседания примут участие члены Совета Федерации (под руководством Председателя Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера Д.И. Азарова), представители федеральных министерств и ведомств, законодательных и исполнительных органов государственной власти Астраханской области и органов местного самоуправления Астраханской области.
Рекомендации
Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера совместно с Комитетом Совета Федерации по обороне и безопасности 9 октября 2015 года в г. Астрахани провел заседание выездного "круглого стола" на тему "Вопросы исполнения решений о высвобождении и реализации недвижимого военного имущества (опыт Астраханской области)".
Участники "круглого стола" обсудили вопросы, возникающие при реализации Федерального закона от 8 декабря 2011 года № 423-ФЗ "О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", в том числе:
- практику безвозмездной передачи военного недвижимого имущества (в том числе земельных участков) в собственность субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность, в частности: какое имущество передается, кто инициирует передачу, состояние передаваемого имущества, для каких целей оно используется после передачи;
- проблемы, возникающие при передаче и после передачи такого имущества, а именно: финансовое обеспечение передачи имущества и его содержания после передачи (какие дополнительные расходы возникают, их размер, источники покрытия), неурегулированность либо коллизионность регулирования отношений (земельных, социальных, жилищных, в сфере ЖКХ) в ходе передачи и использования имущества, применяемые механизмы разрешения спорных вопросов;
- предложения по совершенствованию порядка передачи военного недвижимого имущества: развитие нормативного регулирования, в том числе целесообразность внесения поправок в федеральное законодательство, принятия подзаконных актов, использование дополнительных организационных и финансовых механизмов для обеспечения эффективности процесса передачи.
При осуществлении Министерством обороны Российской Федерации функций по управлению военным имуществом продолжается процесс оптимизации состава и структуры военного имущества, в том числе путем приватизации, перераспределения высвобождаемого военного имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации – городами федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальными образованиями.
С 1 января 2012 году, в связи со вступлением в силу Федерального закона от 8 декабря 2011 года № 423-ФЗ "О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 8 декабря 2011 года № 423-ФЗ, Закон), начал действовать новый порядок передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность.
В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 8 декабря 2011 года № 423-ФЗ принятие решения о безвозмездной передаче военного недвижимого имущества из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт‑Петербурга и муниципальную собственность является основанием для прекращения права собственности Российской Федерации (и (или) права хозяйственного ведения или оперативного управления организаций) на здания, сооружения и объекты, строительство которых не завершено, которые находятся в границах военных городков или земельных участков, и основанием для возникновения на переданное недвижимое имущество права собственности субъекта Российской Федерации или муниципального образования, которым передано такое имущество.
В соответствии с Законом, отсутствие государственной регистрации права собственности Российской Федерации на военное недвижимое имущество или отсутствие его государственного учета, а также установленных в соответствии с законодательством границ земельных участков, не являются препятствием для принятия решения о передаче военного недвижимого имущества. В случае если границы военных городков и земельных участков законодательно не определены, такие границы могут быть определены по их фактическому использованию.
Вместе с тем, Законом не урегулирован вопрос организации взаимодействия Министерства обороны России с субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в случаях отказа последних от принятия военного имущества, находящегося в неудовлетворительном техническом состоянии.
Следует отметить, что механизм передачи Минобороны России указанных объектов, в том числе в случаях отказа муниципальных образований от принятия имущества, находящегося в неудовлетворительном техническом состоянии, предусмотренный действующим законодательством, показал свою неэффективность.
Вследствие этого организация процесса безвозмездной передачи высвобождаемого военного имущества военных городков в Министерстве обороны Российской Федерации является источником многочисленных конфликтных ситуаций с получателями указанного имущества.
Основными причинами затягивания процесса безвозмездной передачи высвобождаемого военного имущества военных городков являются:
- длительное непринятие решений о передаче военного имущества муниципальным образованиям после его фактического высвобождения;
- нередкое отсутствие в Минобороны России достоверной информации о составе объектов передаваемого имущества, оформленных документов о его государственной регистрации в установленном порядке;
- отказ от передачи высвобождаемого недвижимого имущества при том, что указанное имущество Министерством обороны Российской Федерации длительное время не используется и не реализуется третьим лицам;
- неудовлетворительное техническое состояние передаваемых объектов, отсутствие технических паспортов на объекты недвижимости.
По данным Министерства обороны Российской Федерации в 2014 году передаче подлежало более 2,4 тысяч высвобожденных военных городков, но поскольку 730 находились в неудовлетворительном состоянии, реально передавалось 1484 военных городка.
В Южном федеральном округе подлежит передаче 107 военных городков, по 63 изданы распорядительные документы, из которых 32 уже подписаны и 44 находятся в стадии согласования.
В Астраханской области подлежит передаче 7 военных городков, по 4 изданы распорядительные документы, из которых 2 уже подписаны, по остальным ведется работа по их согласованию.
Федеральный закон от 8 декабря 2011 года № 423-ФЗ возложил обязанность на муниципальные образования принять военное имущество в том состоянии, в котором оно находится сейчас, без дополнительного финансирования и ремонта. Однако безвозмездная передача вызывает серьезные проблемы у муниципалитетов. Главной проблемой для муниципальных образований, связанной с реализацией Федерального закона от 8 декабря 2011 года № 423-ФЗ, является то, что не предусмотрены источники финансирования переданных объектов.
В то же время, в качестве компенсации Минобороны России рассматривает возможность передачи муниципальным образованиям и субъектам Российской Федерации инвестиционно-привлекательных имущества и земельных участков, не подлежащих обязательной передаче и имеющих перспективу иного использования. Распоряжение таким имуществом и земельными участками позволит органам местного самоуправления и органам государственной власти субъектов Российской Федерации пополнять соответствующие бюджеты, а полученные средства направлять на содержание и эксплуатацию имущества переданных военных городков или утилизацию руинированных объектов и вовлечение земельных участков в гражданский оборот.
Анализ правоприменительной практики в отношении изменения права собственности на высвобождаемое недвижимое имущество Вооруженных Сил Российской Федерации, которое регулируется Федеральным законом от 8 декабря 2011 года № 423-ФЗ показывает, что, несмотря на постоянный процесс передачи недвижимого военного имущества, ряд проблем в данной области остается нерешенным.
Так, Федеральным законом от 8 декабря 2011 года № 423-ФЗ ограничен перечень публичных образований, которые могут принимать военное имущество. Вместе с тем, в составе передаваемого военного имущества могут быть объекты, которые не соотносятся с вопросами местного значения поселений. Например, согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131‑ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", полномочия по организации предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования отнесены к компетенции городских округов и муниципальных районов. Однако передача объектов недвижимости в собственность муниципальных районов в рамках вышеуказанного Закона невозможна.
В настоящее время экспертами ставится вопрос о возможности распространения действия Федерального закона от 8 декабря 2011 года № 423‑ФЗ не только на субъекты Федерации – города федерального значения Москву и Санкт-Петербург, но и на другие субъекты Российской Федерации.
Еще одной проблемой выявленной в ходе применения Закона является то, что Федеральный закон № 423‑ФЗ не предусматривает возможность передачи отдельных помещений. В ряде случаев существует объективная необходимость передачи органам местного самоуправления отдельных помещений (например, дошкольных образовательных учреждений, расположенных в пристроенных помещениях, или жилых помещений в многоквартирных домах). Однако согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 8 декабря 2011 года № 423‑ФЗ безвозмездной передаче в собственность субъекта Российской Федерации – города федерального значения Москвы или Санкт‑Петербурга либо в муниципальную собственность подлежат здания, сооружения, объекты, строительство которых не завершено, а также земельные участки.
Кроме того, земельные участки, на которых располагаются передаваемые объекты, часто остаются в федеральном ведении, в то время как сами объекты, например, многоквартирные жилые дома, не являются единым объектом права – они представляют собой совокупность прав различных владельцев помещений в них. При этом граждане, проживающие в многоквартирных домах на территории военных городков, активно используют свое право на приватизацию жилых помещений, что значительно снизило долю собственности Российской Федерации в данном жилищном фонде. В результате, сформировать земельный участок под таким домом, как этого требует Жилищный кодекс Российской Федерации, оказывается невозможным.
В этой связи, необходимо проработать вопрос об установлении особого порядка формирования земельных участков под указанными объектами.
Участниками "круглого стола" была отмечена также проблема отсутствия планирования в передаче военного имущества. Федеральный закон № 423‑ФЗ не предусматривает процедуры заблаговременного согласования перечней передаваемого военного имущества с муниципалитетами. Таким образом, складывается ситуация, при которой невозможно учесть требуемые для ремонта переданного недвижимого имущества денежные средства в расходных статьях бюджета принимающей стороны на соответствующий период.
Отдельные эксперты полагают, что необходимо законодательно закрепить обязанность выполнять капитальный ремонт передаваемых в собственность субъектов и муниципальную собственность военных объектов за счет средств федерального бюджета путем разработки отдельной федеральной целевой программы.
Участники выездного "круглого стола" считают необходимым принятие ряда мер в сфере законодательного регулирования и обеспечения деятельности передачи высвобождаемого военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, в связи с чем рекомендуют:
1. Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации:
1) поручить Комитету Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера совместно с Комитетом Совета Федерации по обороне и безопасности:
- продолжить осуществлять мониторинг правоприменительной практики передачи недвижимого имущества военных городков;
- принять активное участие в работе над проектом федерального закона № 34601-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
2. Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:
1) ускорить рассмотрение проекта федерального закона № 34601-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
3. Правительству Российской Федерации:
1) Рассмотреть возможность принятия нормативных правовых актов, регламентирующих установление:
- обязанности передачи военного недвижимого имущества с надлежаще оформленными техническими и правоустанавливающими документами на высвобождаемые объекты, в том числе земельные участки под этими объектами;
- запрета на продажу Министерством обороны России имущественных комплексов по частям, а также объектов, необходимых для реализации органами местного самоуправления полномочий в социальной сфере;
- особого порядка включения аварийного жилого фонда военных городков в соответствующие региональные программы переселения граждан после 1 января 2013 года;
- сроков и порядка согласования планов и программ комплексного социально-экономического развития закрытых административно-территориальных образований;
- необходимости согласования перечней передаваемого в следующем финансовом году военного недвижимого имущества с органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления до утверждения соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на следующий год и плановый период;
- порядка взаимодействия Министерства обороны России с субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в случаях отказа последних от принятия военного имущества, находящегося в неудовлетворительном техническом состоянии;
- ответственности должностных лиц органов военного управления и исполнительной власти субъектов и местного самоуправления за сохранность, содержание и использование по назначению объектов военного недвижимого имущества, как до момента его передачи, так и после.
2) Рассмотреть вопрос о целесообразности разработки и принятия федеральной целевой программы "Капитальный ремонт и реконструкция объектов коммунальной и социальной инфраструктуры, переданных Министерством обороны Российской Федерации в муниципальную собственность и собственность субъектов Российской Федерации".
3) Разработать комплекс мероприятий по осуществлению списания, демонтажа объектов недвижимого имущества военных городков, находящихся в стадии разрушения (в том числе списанных ранее), и рекультивации земельных участков в течение 2016-2017 годов.
4) Рассмотреть вопрос о выделении дополнительных бюджетных ассигнований Министерству обороны Российской Федерации на погашение задолженности по оплате коммунальных услуг и услуг по содержанию и ремонту жилых помещений принадлежащих Минобороны России, и подлежащих передаче в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность.
4. Министерству обороны Российской Федерации:
1) передавать высвобождаемое военное имущество в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность в состоянии, пригодном к эксплуатации;
2) по возможности, осуществлять передачу движимого имущества, необходимого для дальнейшей целевой эксплуатации переданного имущества социального назначения (например, имущества детских образовательных учреждений, и др.);
3) оперативно вносить, при необходимости, изменения в ранее принятые решения о безвозмездной передаче военного недвижимого имущества;
4) рассмотреть возможность проведения рабочего совещания с представителями Астраханской области по решению вопросов передачи высвобождаемого военного недвижимого имущества в собственность ЗАТО "Знаменск", Харабалинский и Ахтубинский районы.
5. Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления:
1) активизировать работу по вовлечению принятого военного недвижимого имущества в хозяйственный оборот;
2) изучить опыт субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, добившихся положительных результатов в использовании механизма государственного и муниципального частного партнерства, привлечении внебюджетных инвестиций для ремонта и обустройства переданного недвижимого имущества военных городков.