Рекомендации
Утверждены на заседании
Комитета Совета Федерации
по федеративному устройству,
региональной политике, местному
самоуправлению и делам Севера
(протокол № 172 от 19 июня 2018 года)
Участники «круглого стола», проведенного 23 мая 2018 года Комитетом Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера с участием представителей федеральных органов государственной власти, банковского сообщества, а также профессионального сообщества строителей, научных и общественных организаций, обсудив актуальные вопросы развития строительной отрасли в Российской Федерации, в частности тенденции развития строительной отрасли в рамках действующего законодательства о долевом строительстве, и реализации поручения Президента Российской Федерации о поэтапном замещении в течение трех лет средств граждан, привлекаемых для создания многоквартирных домов и иных объектов недвижимости, банковским кредитованием и иными формами финансирования, минимизирующими риск для граждан[1], отмечают следующее.
Основным законом, регламентирующим отношения, связанные с привлечением денежных средств граждан для долевого строительства, является Федеральный закон от 30 декабря 2004 года № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 214-ФЗ). Его разработка в свое время была продиктована потребностью в акте специального действия, упорядочивающем отношения, связанные с привлечением денежных средств граждан для долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, а также необходимостью закрепления гарантий защиты прав граждан, вкладывающих денежные средства в долевое строительство, в первую очередь, от таких распространенных нарушений, как двойная продажа, а также невозврат застройщиком денежных средств, полученных от граждан, в случае незавершения строительства объекта капитального строительства.
Федеральный закон № 214-ФЗ установил новый вид гражданского правового договора – договор участия в долевом строительстве, которым было исключено многообразие договоров в рассматриваемой сфере; определены требования к застройщику, привлекающему денежные средства граждан; введены механизмы защиты имущественных интересов дольщиков путем страхования ответственности застройщика и поручительств банков; определены санкции за неисполнение застройщиком своих обязательств, включая возврат дольщику упущенной выгоды и процентов за пользование чужими деньгами.
Вместе с тем, несмотря на установление достаточно жестких требований к застройщику, привлекающему денежные средства граждан для строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, принятие Федерального закона № 214-ФЗ не устранило проблему невыполнения застройщиком своих обязательств по договору и появления новых так называемых «обманутых дольщиков».
Положения Федерального закона № 214-ФЗ постоянно развивались (совершенствовались). За период его действия (в течение 13 лет) в него более двух десятков раз вносились изменения. В частности, за указанный период были сначала ужесточены требования к страховым компаниям, осуществляющим страхование гражданской ответственности застройщика, затем институт обязательного страхования ответственности застройщика, равно как и поручительства банка, был отменен; введена уголовная ответственность за привлечение денежных средств граждан в нарушение требований законодательства Российской Федерации об участии в долевом строительстве. Требования к застройщикам, дающие им право привлекать денежные средства граждан для долевого строительства, также постоянно менялись и в своем развитии прошли путь от простого требования иметь разрешение на строительство и отведенный под строительство земельный участок на праве собственности или аренды к требованию иметь определенный минимальный размер уставного (складочного) капитала, наличие которого давало застройщику право возведения определенного количества квадратных метров жилья посредством привлечения денежных средств граждан. Наконец, Федеральный закон от 29 июля 2017 года № 218-ФЗ «О публично-правовой компании по защите прав граждан — участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 218-ФЗ) вновь обновил требования к застройщикам (вступают в силу с 1 июля 2018 года), соответствие которым предоставит им возможность привлекать денежные средства граждан для строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости.
Изменениями, введенными Федеральным законом № 218-ФЗ, в том числе предусматриваются следующие новеллы: 1) дается новое определение застройщика, которым устанавливается, что застройщик для осуществления деятельности по привлечению денежных средств участников долевого строительства должен иметь опыт (не менее трех лет) участия в строительстве (создании) многоквартирных домов общей площадью не менее десяти тысяч квадратных метров в совокупности; 2) закрепляется, что застройщик не вправе одновременно осуществлять строительство многоквартирных домов по нескольким разрешениям на строительство; 3) устанавливаются обязательные требования к финансовой устойчивости застройщика, согласно которым размер собственных средств застройщика должен составлять не менее чем десять процентов от планируемой стоимости строительства, указанной в проектной декларации. Кроме того, устанавливается необходимость наличия на дату направления проектной декларации (направляется до заключения застройщиком с первым участником долевого строительства соответствующего договора) в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий государственный контроль (надзор) в области долевого строительства, денежных средств в размере не менее десяти процентов от проектной стоимости строительства на банковском счете застройщика; 4) закрепляется закрытый перечень целей, на которые могут расходоваться денежные средства с расчетного счета застройщика, содержащий 20 позиций.
Принятие Федерального закона № 218-ФЗ в части изменений в Федеральный закон № 214-ФЗ, вступающих в силу с 1 июля 2018 года, вызвало обеспокоенность со стороны строительного сообщества, представители которого отметили невозможность осуществления значительным количеством застройщиков дальнейшей профессиональной деятельности в рамках измененного законодательства о долевом строительстве.
В частности, участниками «круглого стола» были отмечены следующие негативные аспекты новых требований:
— невозможность реализации проектов комплексного освоения территории или развития застроенной территории ввиду установления требования «одно разрешение на строительство – один объект»;
— отсечение значительного количества добросовестных застройщиков, осуществляющих малоэтажное строительство, востребованное в небольших населенных пунктах, в связи с установлением к застройщику обязательного требования о минимальном объеме площади уже построенного им жилья в размере десять тысяч квадратных метров, наличие которого дает ему право привлекать для строительства денежные средства граждан;
— наличие требования о непревышении одного процента от проектной стоимости строительства обязательств застройщика, не связанных с непосредственным строительством многоквартирного дома в рамках одного разрешения на строительство, которое не учитывает необходимость исполнения застройщиком гарантийных обязательств по ранее переданным жилым помещениям;
— установление возможности использования застройщиком денежных средств с расчетного счета на цели, не связанные с непосредственным строительством многоквартирного дома в рамках полученного одного разрешения на строительство, только после исполнения застройщиком обязательств перед всеми участниками долевого строительства. Данным положением не учитываются случаи возможного недобросовестного поведения участников долевого строительства, их уклонения от подписания акта приема-передачи;
— отсутствие возможности привлечения застройщиком для строительства заемных средств;
— отсутствие методических рекомендаций, устанавливающих единые для всех банков правила осуществления банковского сопровождения деятельности застройщиков, что делает решения, принимаемые банками, во многом непредсказуемыми для застройщиков.
25 октября 2017 года Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в ходе совещания с членами Правительства Российской Федерации Правительству Российской Федерации совместно с Банком России и акционерным обществом «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» (акционерное общество «ДОМ.РФ») было поручено утвердить план мероприятий по поэтапному замещению в течение трех лет средств граждан, привлекаемых для создания многоквартирных домов и иных объектов недвижимости, банковским кредитованием и иными формами финансирования, минимизирующими риск для граждан (далее – План мероприятий) (подпункт «б» пункта 1 поручений Президента Российской Федерации от 5 ноября 2017 года № Пр-2261). Помимо этого, Президентом Российской Федерации в целях более стабильного функционирования института долевого строительства также был дан ряд иных поручений.
21 декабря 2017 года Председателем Правительства Российской Федерации Д.А. Медведевым План мероприятий был утвержден (№ 9679п-П9).
Указанный План мероприятий направлен на обеспечение минимизации риска для граждан – участников долевого строительства за счет использования счетов эскроу и (или) иного вида специальных банковских счетов для расчетов по договорам участия в долевом строительстве и замещения средств граждан, привлекаемых застройщиками, банковским кредитованием.
1 марта 2018 года Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации была поставлена стратегически важная задача по увеличению в стране объемов строительства жилья с сегодняшних 80 миллионов до 120 миллионов квадратных метров в год, с ежегодным улучшением жилищных условий пятью миллионами семей.
Данное положение также нашло отражение в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».
Принимая во внимание, что в соответствии с законодательством, регулирующим долевое строительство, в настоящее время возводится подавляющее количество жилых домов, обеспечение стабильной нормативной правовой базы, регулирующей привлечение средств граждан для строительства жилья, в равной степени отвечающей интересам всех сторон строительного процесса, является первостепенной государственной задачей.
Участники «круглого стола», поддерживая необходимость обеспечения стабильности законодательства, регулирующего сферу жилищного строительства, рекомендуют:
1. Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:
ускорить принятие проектов федеральных законов № 322981–7 «О внесении изменений в Федеральный закон „Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» и № 322973–7 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».
2. Правительству Российской Федерации:
рассмотреть возможность разработки плана мероприятий (»дорожной карты»), предусматривающего комплекс мер, направленных на увеличение объема жилищного строительства с 80 миллионов до 120 миллионов квадратных метров в год;
рассмотреть возможность исключения или корректировки требования к застройщику в части минимальной площади построенного им жилья в размере 10 тысяч квадратных метров в совокупности, наличие которого дает ему право привлекать денежные средства граждан для строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, в целях обеспечения продолжения деятельности застройщиков, специализирующихся на малоэтажном жилищном строительстве;
рассмотреть возможность сделать исключение из правила об осуществлении застройщиком строительства в пределах только одного разрешения на строительство в отношении проектов комплексного освоения (комплексного развития) территории или проектов развития застроенной территории;
рассмотреть вопрос об установлении возможности использования застройщиком денежных средств с расчетного счета на приобретение земельных участков, на которых осуществляется строительство (создание) многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости;
рассмотреть вопрос об установлении возможности привлечения застройщиком заемных средств на строительство (создание) многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости;
обеспечить приемлемые для застройщиков условия банковского сопровождения и банковского кредитования.
3. Банку России совместно с Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации:
ускорить разработку методических рекомендаций, устанавливающих единые для всех банков правила осуществления банковского сопровождения деятельности застройщиков.
[1] Подпункт «б» пункта 1 поручений Президента Российской Федерации от 5 ноября 2017 года № Пр-2261.