Подготовлен Орловским областным Советом народных депутатов
Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера (далее – Комитет) рассмотрел проект законодательной инициативы № 7–220 «О внесении изменений в статьи 2.1 и 19 Федерального закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и статью 40 Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ (далее – проект) и сообщает следующее.
Проектом предлагается дополнить статьи 21 и 19 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ) новыми положениями, в соответствии с которыми законами субъектов Российской Федерации для лиц, замещавших государственные должности субъекта Российской Федерации (в том числе должность высшего должностного лица), может быть установлена ежемесячная доплата к страховой пенсии по старости (инвалидности) либо к пенсии, досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-I «О занятости населения в Российской Федерации». При этом указанная доплата может назначаться только лицам, замещавшим государственные должности субъекта Российской Федерации на профессиональной постоянной основе не менее срока, установленного законом субъекта Российской Федерации, и не может устанавливаться предоставление указанной доплаты лицам, полномочия которых были прекращены в связи с их противоправными или иными виновными действиями, в том числе в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнением обязанностей, установленных, законодательством о противодействии коррупции.
Аналогичные нормы в отношении лиц, замещавших муниципальные должности, предполагается внести в статью 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131‑ФЗ).
Как указано в пояснительной записке, проект направлен на установление для лиц, замещавших государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности, условий дополнительного пенсионного обеспечения, аналогичных установленным для лиц, замещавших государственные должности Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 года № 854 «О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы»).
В соответствии с частью 6 статьи 2 Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов и средств организаций, регулируются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и актами организаций. Таким образом, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования вправе самостоятельно регулировать условия назначения доплат к пенсиям лицам, замещавшим государственные должности субъектов Российской Федерации (муниципальные должности).
Необходимость регулирования данных отношений на федеральном уровне, по мнению авторов проекта, связна с наличием спорных ситуаций при применении существующих норм статей 21, 19 Федерального закона № 184-ФЗ и статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ. В указанных нормах федеральных законов содержатся положения, существенно ограничивающие усмотрение субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при введении дополнительных гарантий для лиц, замещавших государственные (муниципальные) должности, в связи с прекращением ими полномочий. Установлено, что такие гарантии могут быть введены только для лиц, достигших на момент прекращения полномочий пенсионного возраста или утративших трудоспособность, и при этом прекращение полномочий не связно с противоправными или иными виновными действиями лица.
В судебной практике, в том числе в актах Конституционного Суда Российской Федерации (например, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2016 года № 2722-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Подгорнова Николая Михайловича на нарушение его конституционных прав положениями части 1 статьи 1 и абзаца первого статьи 3 Закона Вологодской области „О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Вологодской области и должности государственной гражданской службы Вологодской области“) сложилась позиция о распространении указанных выше ограничений на доплаты к пенсии и иные формы дополнительного пенсионного обеспечения.
Вместе с тем, в силу буквального смысла норм пункта 4 статьи 21 и пункта 12 статьи 19 Федерального закона № 184-ФЗ, части 51 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ, установленные ими ограничения введены для гарантий, связанных исключительно с фактом прекращения полномочий лица, замещавшего государственную (муниципальную) должность. Пенсионное обеспечение, в том числе дополнительное, не связано исключительно с данным фактом, а представляет собой компенсацию утраченного заработка ввиду снижения трудоспособности по возрасту или в связи с инвалидностью (см., например, пункт 1 статьи 3 Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 400-ФЗ «О страховых пенсиях», статью 2 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»).
Таким образом, Комитет полагает целесообразным поддержать идею об установлении федеральными законами рамочного регулирования отношений в сфере дополнительного пенсионного обеспечения лиц, замещавших государственные должности субъектов Российской Федерации (муниципальные должности), унифицировав базовые условия такого пенсионного обеспечения на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Вместе с тем, к тексту проекта имеется ряд замечаний.
Полагаем необходимым не конкретизировать форму дополнительного пенсионного обеспечения лиц, замещавших государственные должности субъектов Российской Федерации (муниципальные должности), использовав термин «доплата к пенсии», так как в соответствии с частью 6 статьи 2 Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» субъекты Российской Федерации и муниципальные образования свободны в выборе форм дополнительного пенсионного обеспечения.
Проектом, в частности, предлагается внести в нормы пункта 4 статьи 21 и пункта 12 статьи 19 Федерального закона № 184-ФЗ, части 51 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ изменение, уточнив, что установленные ими ограничения распространяются только на устанавливаемые для лиц, замещавших государственные (муниципальные) должности, гарантии в связи с прекращением ими полномочий, если такие гарантии являются единовременными выплатами (пособиями). Однако выплаты в связи с прекращением полномочий могут носить и периодический характер: выплачиваться в течение определенного периода (например, 3–6 месяцев). Кроме того, при введении отдельных норм о дополнительном пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные (муниципальные) должности, подобное уточнение излишне.
Также полагаем избыточным дублирование норм о пенсионном обеспечении для лиц, замещавших государственные должности субъекта Российской Федерации, в статье 19 Федерального закона № 184-ФЗ, поскольку в статье 41 данного закона предлагается установить общие правила для всех лиц, замещавших государственные должности субъекта Российской Федерации. Кроме того, регулирование данных отношений не относится к предмету названной статьи.
На основании изложенного Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера полагает возможным поддержать концепцию проекта законодательной инициативы с учетом указанных замечаний.