Замечания и предложения к проектам ФКЗ и ФЗ

Отзыв на проект федерального закона № 899967–7 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон „О стратегическом планировании в Российской Федерации“ в целях синхронизации стратегического и территориального планирования»

Внесен Правительством Российской Федерации


Проект федерального закона (далее – проект) подготовлен с целью взаимоувязки документов территориального планирования всех уровней с документами стратегического планирования и приведения положений Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс) в соответствие с Федеральным законом от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 172-ФЗ).

Проектом предлагается внести изменения в Градостроительный кодекс, уточняющие перечни документов, включая документы стратегического планирования, на основании и с учетом которых осуществляется подготовка документов территориального планирования.

Проектируемой частью 5 статьи 9 Градостроительного кодекса предусматривается, что подготовка документов территориального планирования Российской Федерации осуществляется на основании отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации, в том числе генеральных схем в топливно-энергетических и транспортных отраслях, стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов в области обеспечения безопасности с учетом положений стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, стратегии пространственного развития Российской Федерации, национальных проектов, инвестиционных программ субъектов естественных монополий и ряда других документов, предусмотренных проектом.

Подготовка документов территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования субъекта Российской Федерации осуществляется на основании стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации с учетом положений стратегии пространственного развития Российской Федерации, стратегий социально-экономического развития макрорегионов, отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации, национальных проектов, государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъектов Российской Федерации, инвестиционных программ субъектов естественных монополий и других документов, предусмотренных проектом (проектируемая часть 51 статьи 9 Градостроительного кодекса).

Подготовка документов территориального планирования муниципальных образований осуществляется с учетом положений стратегий социально-экономического развития муниципальных образований и планов мероприятий по их реализации (при наличии), бюджетного прогноза муниципального образования на долгосрочный период (при наличии), положений стратегии пространственного развития Российской Федерации, государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъектов Российской Федерации, муниципальных программ, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса, решений органов местного самоуправления и других документов, предусмотренных проектом (проектируемая часть 52 статьи 9 Градостроительного кодекса).

С учетом указанных основных новаций проектом предлагается уточнить предусмотренный Градостроительным кодексом состав материалов по обоснованию схемы территориального планирования Российской Федерации, схемы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, схемы территориального планирования муниципального района, генерального плана.

Проектом также предлагается откорректировать перечень документов, подлежащих размещению в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования, дополнив его стратегией социально-экономического развития Российской Федерации, стратегией пространственного развития Российской Федерации, стратегией социально-экономического развития макрорегионов, стратегиями социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и рядом других документов, на основании и с учетом которых, согласно проекту, должны подготавливаться документы территориального планирования.

По существу предлагаемых изменений считаем необходимым отметить следующее.

Представляется, что одной из важнейших задач в настоящее время является обеспечение целостности стратегического, территориального и бюджетного планирования.

Вопрос о необходимости повышения взаимоувязки и согласованности документов территориального и стратегического планирования подробно обсуждался в ходе проведенных 6 июня 2018 года в Совете Федерации парламентских слушаний на тему «Актуальные проблемы территориального планирования».

Полагаем, что решение данной задачи является непременным условием для реализации приоритетов социально-экономического развития территорий, достижения целей и целевых показателей национальных проектов, выполнения государственных и муниципальных программ.

Принятие предлагаемых проектом изменений будет способствовать достижению указанных целей, в связи с этим идея проекта поддерживается.

Вместе с тем по проекту имеются замечания.

Как следует из редакции проектируемой части 5 статьи 9 Градостроительного кодекса, стратегия социально-экономического развития Российской Федерации и стратегия пространственного развития Российской Федерации не входят в число документов, являющихся основанием для подготовки документов территориального планирования Российской Федерации, но должны лишь учитываться при их подготовке. Причем мера такого учёта оставлена на усмотрение разработчиков документов территориального планирования Российской Федерации.

Такое соотношение стратегии социально-экономического развития Российской Федерации и стратегии пространственного развития Российской Федерации с документами территориального планирования Российской Федерации (схемы территориального планирования Российской Федерации) и отраслевыми документами стратегического планирования Российской Федерации не в полной мере согласуется с положением части 1 статьи 19 Федерального закона № 172-ФЗ.

Согласно указанной норме, отраслевые документы стратегического планирования Российской Федерации разрабатываются в целях обеспечения реализации стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, стратегии национальной безопасности Российской Федерации, стратегии пространственного развития Российской Федерации с учетом прогноза научно-технологического развития Российской Федерации, стратегического прогноза Российской Федерации, прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период.

Следовательно, отраслевые документы стратегического планирования не могут противоречить стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, стратегии национальной безопасности Российской Федерации и стратегии пространственного развития Российской Федерации, которые, тем самым, во взаимосвязи имеют значение основ для разработки и корректировки отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации.

Кроме того, согласно предложенной проектом новой редакции части 5 статьи 9 Градостроительного кодекса в одном ряду документов, которые должны быть учтены при подготовке документов территориального планирования Российской Федерации, указаны как стратегия социально-экономического развития Российской Федерации, стратегия пространственного развития Российской Федерации, так и «решения органов государственной власти, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов», — без какого‑либо отражения имеющегося соотношения (в том числе приоритетности) между указанными документами.

Полагаем, что стратегия социально-экономического развития Российской Федерации и стратегия пространственного развития Российской Федерации должны быть включены в круг документов, на основании которых подготавливаются документы территориального планирования Российской Федерации.

Такое уточнение позволит более четко определить соотношение между документами стратегического планирования и документами территориального планирования, что, на наш взгляд, необходимо для обеспечения эффективного функционирования взаимосвязанных систем стратегического планирования и территориального планирования.

Также отметим, что аналогичная использованной в предлагаемой проектом новой редакции части 5 статьи 9 Градостроительного кодекса правовая конструкция использована в предлагаемых формулировках проектируемых частей 51 и 52 статьи 9 названного кодекса.

Полагаем важным учитывать, что по состоянию на текущий момент документы территориального планирования утверждены практически в полном объеме[1].

С учетом этого возникает вопрос о степени фактического соответствия утвержденных документов территориального планирования указанным в проекте документам стратегического планирования.

Отмечаем, что в проекте отсутствуют положения, предусматривающие механизмы оценки и, при необходимости, корректировки утвержденных документов территориального планирования на предмет соответствия указанным в проекте документам стратегического планирования.

При этом в пояснительной записке отмечается, что принятие проекта не повлечет необходимости разработки новых или корректировки существующих документов территориального планирования.

В связи с этим не вполне понятно, будут ли в отдельных случаях использоваться и какие конкретно инструменты для достижения взаимоувязки и согласованности документов территориального планирования и указанных в проекте документов стратегического планирования.

Принятие проектируемого федерального закона потребует разработки Правительством Российской Федерации нормативных правовых актов, необходимых для его реализации.

Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера поддерживает концепцию проекта федерального закона с учетом изложенных замечаний.


[1] По информации Минэкономразвития России, представленной к вышеуказанным парламентским слушаниям (письмо Департамента планирования территориального развития Минэкономразвития России от 24 мая 2018 года № Д27и-330), на 2017 год были утверждены следующие документы территориального планирования:

схемы Российской Федерации в 5 областях (обороны страны и безопасности государства, энергетики, транспорта (в том числе трубопроводного), высшего образования и здравоохранения);

84 документа территориального планирования субъектов Российской Федерации;

98% схем территориального планирования муниципальных районов;

93% генеральных планов сельских поселений;

96% генеральных планов городских поселений;

90% генеральных планов городских округов.