(в части дополнения полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления мерами по защите прав коренных малочисленных народов)
Внесен членом Совета Федерации А.И.Отке
Проект вышеназванного федерального закона направлен, как сказано в пояснительной записке к нему, на устранение пробела в законодательстве, возникшего в указанной сфере после принятия Федерального закона от 22 октября 2013 года № 284-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений» (далее – Федеральный закон № 284-ФЗ).
Федеральным законом № 284-ФЗ на высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации было возложено полномочие по осуществлению в пределах своих полномочий мер по обеспечению государственных гарантий равенства прав, свобод и законных интересов человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств; предотвращению ограничения прав и дискриминации по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности; сохранению и развитию этнокультурного многообразия народов Российской Федерации, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, их языков и культуры; защите прав национальных меньшинств; социальной и культурной адаптации мигрантов; профилактике межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечению межнационального и межконфессионального согласия. При этом перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым этими органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, был дополнен полномочием по решению вопросов осуществления в пределах своих полномочий мер по обеспечению государственных гарантий равенства прав, свобод и законных интересов человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, предотвращению любых форм ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности; разработки и реализации региональных программ государственной поддержки, сохранения и развития языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, осуществления иных мер, направленных на укрепление гражданского единства, межнационального и межконфессионального согласия, сохранение этнокультурного многообразия народов Российской Федерации, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, защиту прав национальных меньшинств, социальную и культурную адаптацию мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечение межнационального и межконфессионального согласия.
Одновременно Федеральным законом № 284-ФЗ перечень вопросов местного значения муниципального района и перечень вопросов местного значения городского округа были дополнены вопросом «разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на соответствующей территории муниципального района (городского округа), реализацию прав национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов».
Рассматриваемым проектом федерального закона предложено закрепить соответственно в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
1) полномочие высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и полномочие органов государственной власти субъекта Российской Федерации «по осуществлению в пределах своих полномочий мер по … защите прав коренных малочисленных народов»;
2) в перечне вопросов местного значения муниципального района и перечне вопросов местного значения городского округа – закрепить вопрос «разработка и осуществление мер, направленных на реализацию прав коренных малочисленных народов» на территории муниципального района (городского округа).
Следует отметить, что Конституцией Российской Федерации установлено, что Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации (статья 69). При этом конкретные гарантии коренных малочисленных народов Российской Федерации установлены рядом федеральных законов, в том числе Федеральным законом 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», согласно которому под коренными малочисленными народами Российской Федерации (далее – коренные малочисленные народы) понимаются народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями (статья 1 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»).
При этом в Конституции Российской Федерации к вопросам ведения Российской Федерации отнесено регулирование и защита прав национальных меньшинств (пункт «в» статьи 71), к вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации – защита прав национальных меньшинств (пункт «б» статьи 72).
В законодательстве Российской Федерации не закреплено определение понятия «национальные меньшинства».
Согласно комментарию к Конституции Российской Федерации под редакцией Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькина, «в России коренные малочисленные народы, так же как и коренные народы во многих других странах, являются национальными меньшинствами»[1].
Такое понимание выражено в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 3 марта 2004 года № 5-П «По делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона „О национально-культурной автономии“ в связи с жалобой граждан А.Х. Дитца и О.А. Шумахер», в котором указано, что «Конституция Российской Федерации возлагает на государство – с учетом установленного ею разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации – обязанность по регулированию и защите прав национальных меньшинств, включая коренные малочисленные народы, и предопределяет характер такого регулирования в процессе формирования правовых механизмов обеспечения прав национальных меньшинств; гарантирует равенство всех перед законом и судом независимо от национальности и языка и запрещает любые формы ограничения прав граждан по признакам национальной и языковой принадлежности; гарантирует всем народам Российской Федерации право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, а также право каждого определять и указывать свою национальную принадлежность, пользоваться родным языком, свободно выбирать язык общения, воспитания, обучения и творчества». При таком подходе считается, что объем понятия «национальные меньшинства» логически включает объем понятия «коренные малочисленные народы».
Вместе с тем, в ряде действующих правовых актов Российской Федерации используются словосочетания «права коренных малочисленных народов и национальных меньшинств», «права национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Российской Федерации» (соответственно, в пункте 5 Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 года № 1666, в подпункте «б» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 31 марта 2015 года № 168 «О Федеральном агентстве по делам национальностей»).
Учитывая вышесказанное, по мнению Комитета, требуется дополнительное обоснование необходимости и целесообразности принятия данного проекта федерального закона с приведением результатов анализа правоприменительной практики, подтверждающих наличие нарушений в реализации конкретных прав коренных малочисленных народов, вызванных именно отсутствием в выше обозначенных положениях федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указания на коренные малочисленные народы.
Также отметим, что название законопроекта не соответствует его содержанию, поскольку в нем не содержится норм об ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в указанной сфере.
Принятие проектируемого федерального закона не потребует разработки Правительством Российской Федерации нормативных правовых актов, необходимых для его реализации.
Комитет полагает возможным поддержать концепцию проекта федерального закона с учетом изложенных замечаний.
[1] Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Л.В. Андриченко, С.А. Боголюбов, Н.С. Бондарь и др.; под ред. В.Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотренное. М.: Норма, Инфра-М, 2011. 1008 с.