Согласно пункту 4.62 Плана мероприятий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на весеннюю сессию 2019 года Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера с 21 января по 21 февраля 2019 года проводит Интернет-конференцию на тему «Актуальные вопросы финансового участия граждан и организаций в реализации проектов, имеющих приоритетное значение для населения муниципального образования или его части».
Рекомендации
Утверждены на заседании
Комитета Совета Федерации
по федеративному устройству,
региональной политике, местному
самоуправлению и делам Севера
(протокол № 195 от 19 апреля 2019 года)
Рекомендации
интернет-конференции на тему «Актуальные вопросы финансового участия
граждан и организаций в реализации проектов, имеющих приоритетное значение для
населения муниципального образования или его части»
Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера (далее – Комитет) с 21 января по 21 февраля 2019 года провёл интернет-конференцию на тему «Актуальные вопросы финансового участия граждан и организаций в реализации проектов, имеющих приоритетное значение для населения муниципального образования или его части».
В ходе интернет-конференции в Комитет от участников поступила и размещена на официальном сайте Совета Федерации в сети «Интернет» следующая информация:
1) о реализованных в муниципальных образованиях проектах самообложения граждан, их количественных и финансовых характеристиках, экономическом и социальном эффектах;
2) о практиках инициативного (партисипаторного) бюджетирования в муниципальных образованиях, об основных сферах, в которых реализуются такие проекты, их правовой основе, количественных и финансовых характеристиках указанных проектов (количество, общая стоимость, доля средств граждан и организаций, доля расходов местного бюджета, осуществляемых с использованием механизмов инициативного бюджетирования), социальном эффекте механизмов инициативного бюджетирования;
3) о проектах муниципально-частного партнерства, а также об иных, в том числе уникальных, практиках финансового участия граждан и организаций в реализации проектов, имеющих приоритетное значение для населения муниципального образования или его части;
4) о предложениях по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения в сфере финансового участия граждан и организаций в решении вопросов местного значения, а также практики его применения.
Участники интернет-конференции отмечают, что одной из важнейших проблем муниципальных образований является недостаточность собственной доходной базы местных бюджетов. Не менее значимой является проблема низкой степени заинтересованности и вовлеченности граждан в осуществление местного самоуправления, в частности, в бюджетный процесс. Поэтому в настоящее время особую актуальность приобретает реализация проектов, имеющих приоритетное значение для населения муниципального образования или его части, с использованием механизмов самообложения граждан, инициативного бюджетирования и иных форм финансового участия граждан и организаций. Такие проекты призваны через совместное решение повседневных задач повысить уровень гражданской активности, и тем самым раскрыть главный потенциал муниципальной демократии – непосредственное участие жителей в осуществлении местного самоуправления.
В настоящее время федеральным законом закреплена возможность финансового участия населения муниципального образования в решении вопросов местного значения путем введения самообложения граждан.
Согласно информации Министерства финансов Российской Федерации отмечается рост поступлений в местные бюджеты средств самообложения граждан.
Так, в 2017 году объем указанных средств вырос на 12,4% относительно показателя 2016 года и составил 240,1 млн. рублей. По отношению к 2013 году объем средств самообложения вырос в 9,3 раза. География введения самообложения включает в себя 36 регионов. Наибольший объем поступлений от самообложения в 2017 году (96,0%) приходится на десять субъектов Российской Федерации, первое место занимает Республика Татарстан с объемом 203,5 млн. рублей (84,7%).
По мнению участников интернет-конференции, введение самообложения граждан на всей территории муниципального образования, осуществляемое путем проведения местного референдума, экономически малоэффективно. Организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения местного референдума осуществляется за счет средств местного бюджета. Эта процедура требует значительных финансовых затрат на изготовление бюллетеней, агитационных и разъяснительных материалов, опубликование нормативных правовых актов, объявления в средствах массовой информации, работу избирательных комиссий. Поэтому более распространённой стала практика проведения сходов граждан по вопросу самообложения на территории сельского поселения, отдельного населенного пункта.
В отличие от самообложения граждан, практики инициативного (партисипаторного) бюджетирования не требуют обязательных финансовых взносов граждан. Их суть состоит в участии населения в определении направлений расходования части средств местного бюджета. Однако в России в настоящее время получили распространения модели инициативного бюджетирования, предполагающие внесение заинтересованными гражданами и организациями добровольных взносов на реализацию инициированных ими проектов. При этом такие практики существуют в Российской Федерации при отсутствии нормативного правового регулирования на федеральном уровне. Как отмечают участники интернет-конференции, развитие законодательства субъектов Российской Федерации об инициативном бюджетировании сдерживается, в том числе неопределённостью партисипаторных практик с точки зрения действующего бюджетного законодательства и законодательства о местном самоуправлении. Поэтому субъекты Российской Федерации отмечают необходимость законодательного регулирования инициативного бюджетирования на федеральном уровне.
Вместе с тем, на федеральном уровне соответствующие процедуры не должны быть чрезмерно зарегламентированы, поскольку это может разрушить уже сложившиеся в регионах практики.
Участники интернет-конференции полагают, что на федеральном уровне следует установить только рамочное понятие инициативного бюджетирования и понятие инициативных платежей, предоставив субъектам Российской Федерации право самостоятельно устанавливать и применять практики инициативного бюджетирования, не противоречащие требованиям действующего законодательства.
Министерством финансов Российской Федерации подготовлены проекты федеральных законов, направленные на определение правовых основ инициативного бюджетирования и инициативных платежей в качестве неналоговых доходов местных бюджетов. Указанные проекты обсуждены на мероприятиях в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и доработаны с учетом предложений субъектов Российской Федерации. Однако до настоящего время названные законопроекты в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации не внесены.
Успешное решение вопросов местного значения предполагает выстраивание эффективных механизмов взаимодействия органов местного самоуправления не только с гражданами, но также с хозяйствующими субъектами. Среди наиболее эффективных механизмов участия бизнеса в реализации проектов, важных для соответствующей территории, — муниципально-частное партнерство, механизм которого призван объединить публичный и частный интересы в целях модернизации объектов общественной инфраструктуры.
Согласно информации участников интернет-конференции, использование механизмов муниципально-частного партнерства расширяется, что свидетельствует о востребованности данной формы взаимодействия бизнеса и власти. При этом субъекты Российской Федерации отмечают необходимость дальнейшего совершенствования нормативной основы данного института, в частности, по следующим направлениям:
— расширение перечня объектов соглашений о муниципально-частном партнерстве;
— совершенствование процедур принятия решения о реализации проекта муниципально-частного партнерства, заключения соглашения о муниципально-частном партнерстве;
— обеспечение гармонизации законодательства о муниципально-частном партнерстве и законодательства о контрактной системе в сфере закупок, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Следует также отметить необходимость формирования федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации пакетов модельных (примерных) документов для структурирования проектов муниципально-частного партнёрства по отраслям экономики и социальной сферы, а также формирования единой федеральной информационной системы в целях трансляции лучшего опыта осуществления проектов муниципально-частного партнерства.
На основании изложенного, участники интернет-конференции считают необходимым рекомендовать:
1. Правительству Российской Федерации:
1) ускорить доработку и внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов, направленных на определение правовых основ инициативного бюджетирования и инициативных платежей в качестве неналоговых доходов местных бюджетов, рассмотрев вопрос о дополнении указанных проектов федеральных законов следующими положениями:
об определении механизмов возможного софинансирования проектов и программ инициативного бюджетирования за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, федерального бюджета;
об установлении возможности осуществления межмуниципальных проектов с применением механизмов инициативного бюджетирования;
об определении особенностей осуществления инициативного бюджетирования в городах федерального значения;
о наделении органов местного самоуправления полномочиями по распоряжению средствами местного бюджета, сформированными за счет инициативных платежей, оставшимися неиспользованными после реализации проекта инициативного бюджетирования (суммами экономии);
2) рассмотреть вопрос о целесообразности:
предоставления права на социальный налоговой вычет при уплате налога на доходы физических лиц и уменьшения налогооблагаемой базы по налогу на прибыль организаций в случае финансового участия населения, организаций, индивидуальных предпринимателей в реализации проектов инициативного бюджетирования, затрагивающих решение вопросов местного значения (по аналогии с благотворительными пожертвованиями);
освобождения от налогообложения налогом на доходы физических лиц сумм субсидий, получаемых гражданами из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и направляемых на реализацию инициированных ими проектов, а также освобождении от налогообложения в части налога на добавленную стоимость, налога на прибыль организаций субсидий, полученных организациями – участниками реализации проектов инициативного бюджетирования;
установления запрета на взимание банками комиссий за межбанковские транзакции при осуществлении физическими и юридическими лицами инициативных платежей в местный бюджет;
расширения перечня объектов соглашений о муниципально-частном партнерстве (включения в их число информационных систем, программного обеспечения и иных объектов информационных технологий), а также увеличения числа возможных форм взаимодействия частного и публичного партнеров;
3) рассмотреть возможность предоставления из федерального бюджета межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации, достигших наилучших результатов в работе по внедрению инициативного бюджетирования и реализации проектов развития общественной инфраструктуры, основанных на местных инициативах;
4) рассмотреть вопрос о создании единой федеральной информационной системы (банка данных) об успешных практиках инициативного бюджетирования, муниципально-частного партнерства.
2. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:
1) рассмотреть возможность предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам (грантов) в целях поддержки муниципальных образований, наиболее активно внедряющих практики инициативного бюджетирования;
2) рассмотреть целесообразность подготовки на уровне субъекта Российской Федерации пакетов модельных (примерных) документов для структурирования проектов муниципально-частного партнёрства по отраслям экономики и социальной сферы;
3) при разработке и реализации нормативных правовых актов в области инициативного бюджетирования предусматривать меры государственной поддержки и сопровождения практик инициативного бюджетирования, в том числе путем формирования проектных офисов, использования информационных технологий для реализации практик инициативного бюджетирования.
3. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления:
1) рассмотреть вопрос об определении законом субъекта Российской Федерации (решением представительного органа муниципального образования) минимальной доли бюджетных ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), распределение которых осуществляется с помощью механизмов инициативного бюджетирования;
2) рассмотреть вопрос об использовании механизмов инициативного бюджетирования для поддержки проектов, инициированных отдельными группами населения.