Рекомендации
Утверждена
на заседании Комитета Совета Федерации
по федеративному устройству,
региональной политике, местному
самоуправлению и делам Севера
(протокол № 249 от 12 апреля 2021 года)
24 марта 2021 года Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера провел научно-практическую конференцию на тему «Актуальные подходы к совершенствованию стратегии социально-экономического и пространственного развития Российской Федерации» (далее – конференция).
В конференции приняли участие сенаторы Российской Федерации, представители федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, Российской академии наук, научных и образовательных организаций, эксперты.
Заслушав и обсудив доклады и выступления, участники конференции отмечают следующее.
Необходимым условием обеспечения прорывного научно-технологического и социально-экономического развития Российской Федерации, увеличения численности населения страны, повышения уровня жизни граждан, создания комфортных условий для их проживания, раскрытия таланта каждого человека, является разработка и эффективная реализация научно обоснованной стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, содержащей систему долгосрочных приоритетов, целей и задач государственного управления, направленных на обеспечение устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития Российской Федерации.
Министерством экономического развития Российской Федерации совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 172-ФЗ) ведется подготовка проекта стратегии социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года. При подготовке указанной стратегии необходимо основываться на национальных целях, целевых показателях и стратегических задачах развития Российской Федерации, определенных в Указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» и от 21 июля 2020 года № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года».
Реализация Федерального закона № 172-ФЗ и анализ практики стратегического планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях свидетельствуют о наличии ряда проблем, проявляющихся, в частности, в необходимости повышения качества прогнозирования в бюджетной и других сферах государственного управления; необходимости выработки эффективных организационно-правовых механизмов, обеспечивающих взаимную согласованность и системную сбалансированность документов стратегического планирования, принимаемых органами публичной власти всех уровней; недостатках организации научно-экспертного и методического обеспечения разработки документов стратегического планирования в ряде сфер государственного и муниципального управления.
На решение задач социально-экономического и пространственного развития Российской Федерации оказывают негативное влияние ряд внешнеэкономических и внешнеполитических факторов, а также ограниченность финансовых ресурсов и последствия пандемии новой коронавирусной инфекции.
Представляются актуальными следующие подходы к совершенствованию стратегии социально-экономического и пространственного развития Российской Федерации.
1. В числе приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации, исходя из национальных целей развития Российской Федерации, представляется необходимым закрепить: 1) рост реальных доходов населения (снижение уровня бедности); 2) сокращение убыли населения и обеспечение роста численности населения страны за счет собственных демографических ресурсов; 3) сокращение межрегиональных различий в уровне и качестве жизни населения; 4) развитие полноценного внутреннего рынка, в том числе за счет импортозамещения (одно из условий обеспечения экономического суверенитета); 5) опережающее развитие каркаса современной транспортной инфраструктуры.
2. Основные приоритеты, направления и задачи социально-экономического развития Российской Федерации должны быть в большей степени взаимосвязаны с целями, задачами, приоритетами и направлениями пространственного развития Российской Федерации. При этом цели, задачи, приоритеты, направления и другие параметры проектируемой стратегии социально-экономического развития Российской Федерации целесообразно также представить в региональной (пространственной) привязке (как это реализовано в Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года[1]).
3. Создание новых промышленных предприятий, обеспечивающих появление высококвалифицированных рабочих мест, во взаимосвязи с обеспечением необходимого уровня инфраструктурной обеспеченности и транспортной доступности территорий, применением современных цифровых технологий, в соответствии с целями, задачами и приоритетами пространственного развития Российской Федерации, а также целями и задачами государственной промышленной политики, скоординированными с системой расселения на территории Российской Федерации и приоритетными направлениями размещения производительных сил на территории Российской Федерации.
4. Необходима выработка комплекса мер, направленных на предотвращение чрезмерной концентрации ресурсов в небольшом числе регионов, влекущей рост различий в уровне социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, уровне и качестве жизни граждан, проживающих в различных регионах, а также в городах и сельской местности, депопуляцию многих территорий.
5. Существенное увеличение государственной поддержки фундаментальных и прикладных научных исследований, в том числе для создания научно-технологического задела на будущее с учетом приоритетов научно-технологического развития Российской Федерации.
6. Необходимость безусловного обеспечения реалистичности целей и задач социально-экономического развития Российской Федерации, закрепляемых в проектируемых документах стратегического планирования, а также ресурсной обеспеченности документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках планирования и программирования.
Участники конференции обращают особое внимание на необходимость выработки научно обоснованной методологии организации подготовки проекта стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, предусматривающей, в частности, обязательную разработку концепции проектируемого документа и её публичное обсуждение.
Представляется также важным совершенствование системы государственного и муниципального управления, включая создание условий для повышения качества разрабатываемых проектов решений и результативности государственной системы контроля и надзора, муниципального контроля, а также развитие механизмов обратной связи между гражданами и органами публичной власти.
Заслушав и обсудив доклады и выступления, участники конференции рекомендуют:
1. Правительству Российской Федерации:
1) провести обсуждение концепции разрабатываемой стратегии социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года, в том числе с участием представителей Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, научного и экспертного сообщества;
2) рассмотреть вопрос о создании государственного органа, осуществляющего функции единого центра стратегического планирования на федеральном уровне, наделенного полномочиями по координации действий участников стратегического планирования и принятию решений по вопросам разработки и корректировки документов стратегического планирования Российской Федерации, контролю и мониторингу их реализации;
3) рассмотреть вопрос о целесообразности подготовки и принятия единого методического документа, определяющего иерархию и взаимосвязи целей, задач, приоритетов и целевых показателей, устанавливаемых в документах стратегического планирования Российской Федерации, разрабатываемых в порядке планирования и программирования, а также последовательность их взаимного согласования;
4) рассмотреть вопрос об обеспечении системного учета фактора развития «зеленой» экономики при разработке и корректировке документов стратегического планирования на федеральном уровне.
2. Министерству экономического развития Российской Федерации:
1) предусмотреть в разрабатываемом проекте стратегии социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года (далее – проект Стратегии – 2030):
в числе целей социально-экономического развития Российской Федерации: обеспечение равных возможностей для реализации экономических, политических и социальных прав граждан Российской Федерации на всей территории страны, повышение качества их жизни, обеспечение устойчивого экономического роста и научно-технологического развития в субъектах Российской Федерации;
в числе основных задач социально-экономического развития Российской Федерации: сокращение межрегиональных различий в уровне и качестве жизни населения, а также снижение внутрирегиональных межмуниципальных социально-экономических различий, различий в уровне и качестве жизни населения в городах и сельской местности; повышение устойчивости системы расселения на территории Российской Федерации; обеспечение более эффективной транспортной связности территорий;
меры по предотвращению чрезмерной концентрации финансовых и иных ресурсов в наиболее крупных агломерациях, а также по ослаблению эффекта необоснованного «стягивания» населения крупными промышленными центрами, крупнейшими и крупными агломерациями, ведущего к депопуляции других территорий;
целевые показатели, позволяющие оценить динамику и промежуточные результаты реализации задачи по уменьшению различий в уровне социально-экономического развития регионов, в уровне и качестве жизни граждан Российской Федерации, проживающих в различных регионах, а также в городах и сельской местности (с разбивкой субъектам Российской Федерации);
правила обеспечения взаимоувязанности и декомпозиции приоритетов и целевых показателей развития, закрепленных в Стратегии – 2030, с целевыми показателями в региональных документах стратегического планирования всех субъектов Российской Федерации;
задачи, направления и меры поддержки проектов и программ, ориентированных на кооперационные связи и взаимодействие технологически взаимодополняющих другу друга компаний (включая компании, находящиеся в разных регионах) с целью производства современной наукоемкой продукции, что будет способствовать формированию единого экономического пространства;
меры по развитию межрегиональных кооперационных связей, в том числе посредством развития «опорных зон» в сфере добычи полезных ископаемых в обязательной взаимосвязи с развитием территорий, на которых производится используемое оборудование и предоставляются производственные услуги наукоемкого характера, а также территорий, обеспечивающих переработку и получение продукции с повышенной добавленной стоимостью;
меры по поступательной переориентации бюджетной системы от предоставления межбюджетных трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов к мерам по стимулированию экономического развития регионов с учетом наличия собственного потенциала экономического развития и других особенностей региона;
меры по разработке и применению эффективных механизмов, направленных на формирование и развитие кооперационных и интеграционных связей (в том числе, меры по поддержке развития городских агломераций с общей численностью жителей муниципалитетов, входящих в состав агломерации, до 500 тыс. чел.);
меры по поддержке устойчивого социально-экономического развития сельских территорий, включая меры по диверсификации сельской экономики, повышению занятости и доходов сельского населения, развитию социальной и инженерной инфраструктуры на селе с целью сокращения отставания уровня и качества жизни значительной части населения сельских территорий от уровня и качества жизни населения городов, предотвращения депопуляции сельских территорий;
меры по адаптации российской экономики к глобальным климатическим изменениям, включая меры по сокращению выбросов парниковых газов, меры по поддержке разработки, внедрения и применения эффективных экологически чистых, низкоуглеродных и ресурсосберегающих технологий, способствующих снижению негативного воздействия на окружающую среду, в энергетике, промышленности, коммунальном хозяйстве, сельском хозяйстве и других сферах;
задачи по социально-экономическому развитию Арктической зоны Российской Федерации с учетом специфики ведения хозяйственной деятельности в Арктике, в том числе по совершенствованию деятельности государственной системы досрочного завоза топлива, продовольствия и других жизненно необходимых товаров в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности (северный завоз), снижение транспортных тарифов и тарифов на энергоресурсы в Арктической зоне Российской Федерации;
раздел, включающий приоритетные направления размещения производительных сил на территории Российской Федерации с указанием на последующую разработку планов по созданию новых промышленных и сельскохозяйственных производств на конкретных территориях с учетом целей, приоритетов и задач пространственного развития Российской Федерации, прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период;
раздел, включающий специальные меры и механизмы государственной поддержки социального обустройства удаленных и труднодоступных территорий, территорий с низкой плотностью населения, в том числе в районах Дальнего Востока и в Арктической зоне Российской Федерации;
2) рассмотреть вопрос об актуализации Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 года № 207-р (далее – Стратегия пространственного развития), с учетом изменившихся сценарных условий ее реализации и корректировки методологических подходов к стратегическому планированию, предусматривая:
закрепление понятий и критериев городских агломераций с общей численностью населения менее 500 тыс., но более 250 тыс. человек (средние городские агломерации), менее 250 тыс., но более 100 тыс. человек (малые городские агломерации) и внесение соответствующих корректив в формулировки задач относительно перспективных центров экономического роста;
направления и задачи политики в области пространственного развития Российской Федерации, направленные на усиление поддержки внутри- и межрегионального взаимодействия и кооперации, в том числе в научно-технологической сфере, для обеспечения большей связанности экономического пространства;
дополнение перечня целевых показателей пространственного развития Российской Федерации, закрепленных в Стратегии пространственного развития, показателями, позволяющими производить оценку результатов решения задачи по сокращению различий в уровнях социального и экономического развития субъектов Российской Федерации, не относящихся к приоритетным геостратегическим территориям Российской Федерации, а также задачи по сокращению внутрирегиональных социально-экономических различий;
установление возможности корректировки закрепленного в Стратегии пространственного развития перечня перспективных экономических специализаций субъектов Российской Федерации (Приложение № 1) на постоянной основе (1 раз в год) с учетом актуального состояния экономики субъектов Российской Федерации, что даст возможность указывать их в стратегиях социально-экономического развития соответствующих субъектов Российской Федерации;
3) рассмотреть вопрос о целесообразности внесения изменений в Федеральный закон № 172-ФЗ, предусматривающих:
закрепление в числе механизмов функционирования системы стратегического планирования в Российской Федерации единого плана разработки документов стратегического планирования федерального и регионального уровней, в том числе предусматривающего синхронизацию разработки региональных документов стратегического планирования, а также единый срок их действия;
закрепление организационно-правовых механизмов обеспечения согласованности и сбалансированности документов стратегического планирования городских округов, муниципальных районов и муниципальных округов, разрабатываемых в рамках планирования и программирования, с документами стратегического планирования соответствующих субъектов Российской Федерации, включая согласованность по устанавливаемым ими приоритетам, целям, задачам, мероприятиям, показателям, финансовым и иным ресурсам и срокам реализации;
4) подготовить методические рекомендации по разработке стратегий социально-экономического развития муниципальных образований для различных видов муниципальных образований с дифференциацией по типам территорий с учетом их социально-демографических и экономических особенностей, включая вопросы согласованности муниципальных стратегий с региональными и федеральными документами стратегического планирования.
3. Министерству экономического развития Российской Федерации совместно с Министерством науки и высшего образования Российской Федерации и Российской академией наук с привлечением научных организаций и ведущих образовательных организаций высшего образования:
проанализировать состояние организации научного обеспечения формирования и функционирования системы стратегического планирования в Российской Федерации, включая экспертизу разрабатываемых документов стратегического планирования Российской Федерации; на основе результатов анализа выработать предложения по совершенствованию научного обеспечения формирования и функционирования системы стратегического планирования в Российской Федерации;
разработать предложения по совершенствованию организации подготовки для органов публичной власти всех уровней специалистов по разработке, реализации, мониторингу и контролю реализации документов стратегического планирования на федеральном, региональном и местном уровнях, включая разработку необходимой учебной и учебно-методической литературы.
4. Министерству финансов Российской Федерации совместно с Министерством экономического развития Российской Федерации:
принять меры, направленные на обеспечение взаимосвязи и скоординированности стратегического и бюджетного планирования, согласованности документов стратегического планирования с соответствующими бюджетами в целях обеспечения сбалансированности возможностей бюджетов всех уровней с объемами расходов, необходимых для реализации планируемых задач государственной политики регионального развития Российской Федерации.
5. Министерству экономического развития Российской Федерации совместно с Федеральной службой государственной статистики:
рассмотреть вопрос о необходимости обеспечения участников стратегического планирования на региональном и муниципальном уровнях статистической информацией о состоянии социальной и экономической сфер муниципальных образований, включая предпринимательскую и иную экономическую деятельность, жилищно-коммунальный комплекс, с предварительным изучением потребностей в статистической информации в разрезе муниципальных образований для разработки документов стратегического планирования на всех уровнях публичной власти.
6. Министерству Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти с участием исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, территории которых входят в состав Арктической зоны Российской Федерации:
рассмотреть вопрос о разработке предложений:
по нормативному закреплению статуса вахтовых поселков, а также порядка взаимодействия хозяйствующих субъектов с федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями по вопросам обеспечения условий функционирования вахтовых поселков;
по совершенствованию правового и организационного обеспечения функционирования государственной системы досрочного завоза топлива, продовольствия и других жизненно необходимых товаров в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности (северный завоз);
по корректировке установленных требований в сфере предпринимательской деятельности и других сферах, исполнение которых затруднительно в экстремальных природно-климатических условиях Арктики и которые могут повлечь существенное экономически не обоснованное удорожание жизнедеятельности на арктических территориях.
7. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления:
уделить приоритетное внимание вопросам обеспечения согласованности документов стратегического планирования, разрабатываемых на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне муниципальных образований;
рассмотреть вопрос об обеспечении системного учета фактора развития «зеленой» экономики при разработке и корректировке документов стратегического планирования на региональном и муниципальном уровнях.