«Комплексное развитие территорий как приоритетный механизм градостроительного развития: проблемы и пути их решения»

Рекомендации

Участники парламентских слушаний, проведенных в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 7 ноября 2024 года с участием сенаторов Российской Федерации, представителей федеральных и региональных органов государственной власти, публично-правовой компании «Фонд развития территорий», акционерного общества «ДОМ.РФ», Ассоциации «Национальное объединение строителей» (НОСТРОЙ), Фонда «Институт экономики города», других представителей профессионального строительного сообщества, обсудив проблематику применения механизма комплексного развития территорий в Российской Федерации, отмечают следующее.

Механизм комплексного развития территорий (далее – механизм КРТ, КРТ), введенный в действующее законодательство Федеральным законом от 30 декабря 2020 года № 494-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях комплексного развития территорий» (далее – Федеральный закон № 494-ФЗ), в контексте Стратегии развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации^[1], а также проекта Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2036 года рассматривается как основной инструмент градостроительного развития и качественного обновления городских пространств.

По данным Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации^[2], на текущий момент в активной стадии реализации механизма КРТ в 77 субъектах Российской Федерации находится 771 территория площадью 17,6 тыс. га с градостроительным потенциалом 125 млн кв. м. Принято 630 решений о КРТ, в том числе 261 решение о КРТ жилой застройки общей площадью более 13 тыс. га с градостроительным потенциалом 99,6 млн кв. м, из них 70,5 млн кв. м жилой площади.

Всего в проработке находится 1 303 территории общей площадью 30,8 тыс. га с градостроительным потенциалом 233,7 млн кв. м, из которых 168,2 млн кв. м жилой площади.

За время действия механизма комплексного развития территорий законодательство, регламентирующее его применение, с учетом правоприменительной практики постоянно совершенствовалось, в том числе в части расширения полномочий участвующих в комплексном развитии территорий институтов развития – публично-правовой компании «Фонд развития территорий» (далее — Фонд) и акционерного общества «ДОМ.РФ» (далее – ДОМ.РФ, акционерное общество).

В частности, Фонд в рамках полномочий по комплексному развитию территорий^[3] совместно с Минстроем России осуществляет мониторинг реализации проектов КРТ, включая мониторинг расселения жилищного фонда в рамках принятых решений о КРТ^[4], предоставляет финансовую поддержку на расселение аварийного жилищного фонда^[5], осуществляет функции оператора КРТ по решениям Правительства Российской Федерации^[6], осуществляет взаимодействие с уполномоченными органами в целях совершенствования действующего законодательства, регулирующего КРТ.

ДОМ.РФ^[7] осуществляет полномочия агента Российской Федерации в отношении находящихся в федеральной собственности земельных участков и объектов недвижимого имущества, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, которые подготавливаются им к вовлечению в оборот наиболее эффективным способом. В указанных целях акционерное общество улучшает градостроительные характеристики и обеспечивает повышение инвестиционной привлекательности федерального имущества и улучшает его капитализацию, проводит целевую градостроительную подготовку земельных участков, в отношении которых усматривается потенциал жилищного строительства, устраняет юридические препятствия для совершения сделок, устраняет градостроительные ограничения, связанные с возможностью распоряжения земельными участками и выставления их на торги.

По состоянию на 1 октября 2024 года^[8] в работе ДОМ.РФ находится 112 проектов в целях реализации КРТ в 48 субъектах Российской Федерации общей площадью 5 364 га с градостроительным потенциалом 23,3 млн. кв. метров. Заключено 58 договоров КРТ в 32 субъектах Российской Федерации^[9]. На стадии заключения находятся еще два договора КРТ в Хабаровском крае (смешанный механизм КРТ «за долю»). Выполняются мероприятия по строительству в рамках реализации 10 договоров КРТ. Четыре многоквартирные дома уже введены в эксплуатацию в Ростове-на-Дону в составе жилого комплекса «61 квартал».

Отмечая положительную динамику развития института комплексного развития территорий, его применения регионами, субъекты Российской Федерации, а также профессиональное строительное сообщество выделили ряд проблемных вопросов, затрудняющих принятие и реализацию решений о комплексном развитии территории на практике, среди которых можно выделить следующие:

— распространенное негативное отношение граждан к реализации проектов комплексного развития территории жилой застройки в связи с недостаточным уровнем гарантий их жилищных прав, соразмерных понесенным ими убыткам, в частности:

отсутствие законодательно установленных жилищных гарантий для собственников домов блокированной застройки, объектов индивидуального жилищного строительства, садовых домов, которые признаны аварийными или соответствуют критериям, установленным субъектом Российской Федерации, и включены в границы комплексного развития территории жилой застройки вместе с многоквартирными домами;

низкая региональная активность по установлению дополнительных гарантий жилищных прав граждан, переселяемых из многоквартирных домов в рамках реализации решения о комплексном развитии территории жилой застройки;

— недостаточный уровень государственной поддержки застройщиков, реализующих проекты комплексного развития территории жилой застройки, в части обеспечения расселения ими ветхих многоквартирных домов, которые в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 65 Градостроительного кодекса Российской Федерации не признаны аварийными и подлежащими сносу или реконструкции и которые соответствуют критериям, установленным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации (далее – многоквартирные дома, соответствующие установленным субъектом Российской Федерации критериям);

— высокие предпринимательские риски застройщиков, связанные с возможностью исключения многоквартирного дома из решения о комплексном развитии территории жилой застройки на основании решения, принятого на общем собрании собственников помещений в таком многоквартирном доме уже после заключения с застройщиком договора о комплексном развитии территории жилой застройки (до утверждения документации по планировке территории);

— отсутствие единого реестра недобросовестных участников торгов на право заключения договоров о комплексном развитии территории, а также дополнительных требований к участникам таких торгов, определенных Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 6 статьи 69 Градостроительного кодекса;

— отсутствие возможности осуществления комплексного развития территории жилой застройки, занятой исключительно домами блокированной застройки, объектами индивидуального жилищного строительства, садовыми домами, которые признаны аварийными или соответствуют критериям, установленным субъектом Российской Федерации (ветхие);

— проблемность изъятия объектов недвижимого имущества, расположенных в границах комплексного развития территории жилой застройки, в случае отсутствия у таких объектов титульного владельца;

— отсутствие возможности внесения изменений в опубликованный проект решения о комплексном развитии территории, а также в принятое и опубликованное в установленном порядке решение о комплексном развитии территории;

— недостаточный уровень квалификации работников государственных и муниципальных органов власти, иных специалистов, осуществляющих деятельность в сфере градостроительства, в части подготовки, а также последующей реализации решений о комплексном развитии территории.

С учетом вышеизложенного, принимая во внимание результаты проведенного мониторинга применения механизма комплексного развития территорий в регионах, а также состоявшегося обсуждения, участники парламентских слушаний решили рекомендовать:

1. Профильным комитетам Государственной Думы во взаимодействии с профильными комитетами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации:

— уделить приоритетное внимание подготовке ко второму чтению проекта федерального закона № 664897–8 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации», в том числе предусматривающего обязательность определения источника финансирования строительства объектов социальной и иных инфраструктур на стадии принятия решения о комплексном развитии территории.

2. Правительству Российской Федерации:

— рассмотреть вопрос о приоритетном предоставлении мер государственной поддержки, планируемых в рамках национального проекта «Инфраструктура» для жизни», на реализацию проектов комплексного развития территории;

— рассмотреть вопрос об оказании субъектам Российской Федерации с недостаточным уровнем социально-экономического развития (низким уровнем бюджетной обеспеченности) государственной поддержки в реализации решений о комплексном развитии территории;

— рассмотреть вопрос о разработке мер государственной поддержки застройщиков, реализующих проекты комплексного развития территории,
в целях обеспечения расселения ими ветхих многоквартирных домов, соответствующих установленным субъектом Российской Федерации критериям (например, возможность направления на указанные цели инфраструктурных облигаций);

— рассмотреть вопрос о создании, а также обеспечении ведения на федеральном уровне единого реестра недобросовестных участников торгов на право заключения договоров о комплексном развитии территории (по аналогии с реестром недобросовестных участников аукциона по продаже земельного участка), а также о разработке дополнительных требований
к участникам таких торгов, разработка которых Правительством Российской Федерации предусмотрена частью 6 статьи 69 Градостроительного кодекса,
в целях предотвращения возможности заключения договора о комплексном развитии территории с недобросовестными застройщиками, которые не смогут обеспечить его реализацию в полном объеме.

3. Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации:

— рассмотреть вопрос о распространении закрепленных в Жилищном кодексе Российской Федерации жилищных гарантий, предусмотренных для собственников жилых помещений в многоквартирных домах, включенных в границы комплексного развития территории жилой застройки, на собственников домов блокированной застройки, объектов индивидуального жилищного строительства, садовых домов, которые признаны аварийными или соответствуют критериям, установленным субъектом Российской Федерации, и включены вместе с многоквартирными домами в границы комплексного развития территории жилой застройки;

— оценить с учетом правоприменительной практики целесообразность закрепления возможности включения в границы комплексного развития территории жилой застройки территорий, занятых исключительно домами блокированной застройки, ветхими объектами индивидуального жилищного строительства, садовыми домами;

— рассмотреть вопрос об установлении возможности исключения многоквартирного дома из решения о комплексном развитии территории жилой застройки на основании решения собственников помещений в таком многоквартирном доме только в случае, если такое решение принято до дня принятия решения о проведении торгов (конкурса или аукциона) на право заключения договора о комплексном развитии территории жилой застройки (взамен действующей нормы, предусматривающей возможность принятия соответствующего решения до дня утверждения документации по планировке территории);

— в целях предотвращения затягивания процесса реализации решения о комплексном развитии территории жилой застройки рассмотреть вопрос о закреплении возможности, порядка и случаев внесения изменений в опубликованный проект решения о комплексном развитии территории, а также в принятое и опубликованное в установленном порядке решение о комплексном развитии территории (например, если необходимо уточнить сведения, подлежащие включению в решение о комплексном развитии территории в соответствии с частью 1 статьи 67 Градостроительного кодекса Российской Федерации);

— оценить целесообразность внесения изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации в части закрепления возможности передачи лицом, заключившим договор о комплексном развитии территории, принадлежащего ему права аренды земельного участка, предоставленного для целей комплексного развития территории, в залог банку в целях получения проектного финансирования на строительство на указанной территории объектов капитального строительства;

— проработать вопрос о закреплении упрощенного порядка изъятия для муниципальных нужд объектов недвижимого имущества, расположенных в границах комплексного развития территории жилой застройки, права на которые не оформлены в установленном законом порядке, а также утвердить методику оценки указанных объектов;

— оценить целесообразность приведения положений Земельного кодекса Российской Федерации в соответствие с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации в части возможности изменения вида разрешенного использования государственного или муниципального земельного участка, предоставленного в аренду на торгах, в целях его возможного включения в границы территории комплексного развития по инициативе правообладателей;

— рассмотреть вопрос об организации на постоянной основе обучающих программ по повышению квалификации для работников государственных и муниципальных органов власти, иных специалистов, осуществляющих деятельность в сфере градостроительства по направлению комплексного развития территорий.

4. Министерству экономического развития Российской Федерации во взаимодействии с Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации:

— рассмотреть вопрос о внесении изменения в Федеральный закон
от 1 апреля 2020 года № 69-ФЗ «О защите и поощрении капиталовложений в Российской Федерации» в части установления возможности заключения с инвестором, с которым заключен договор о комплексном развитии территории, соглашения о защите и поощрении капиталовложений (далее — СЗПК) до момента получения им разрешения на строительство объектов капитального строительства путем исключения обязанности такого инвестора прилагать к заявлению о заключении СЗПК разрешение на строительство, что позволит инвестору воспользоваться механизмом СЗПК сразу после начала реализации проекта комплексного развития незастроенной территории.

5. Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации во взаимодействии с акционерным обществом «ДОМ.РФ» проработать предлагаемые единым институтом развития в жилищной сфере предложения о:

— распространении осуществляемых акционерным обществом полномочий агента Российской Федерации в отношении находящихся в федеральной собственности земельных участков и объектов недвижимого имущества, а также земельных участков, собственность на которые не разграничена, на иные виды публичной собственности – земельные участки и объекты недвижимого имущества субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при условии согласования такого решения с соответствующим органом власти посредством заключения двустороннего соглашения (в целях обеспечения устойчивого и сбалансированного развития территорий, а также вовлечения в оборот неиспользуемых земель и объектов недвижимого имущества);

— установлении для субъектов Российской Федерации возможности при наличии решения Правительственной комиссии^[10] о передаче им полномочий Российской Федерации по распоряжению в целях комплексного развития территории земельными участками, находящимися в федеральной собственности, принимать в отношении таких земельных участков решения о комплексном развитии территории без дополнительных согласований, что позволит сократить бюрократические препятствия для запуска субъектом Российской Федерации проектов комплексного развития территорий и обеспечит возможность реализации переданных полномочий по федеральным земельным участкам в установленные сроки.

6. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:

— рассмотреть вопрос об обязательной разработке архитектурно-градостроительной концепции (мастер-плана) и финансово-экономического обоснования реализации решения о комплексном развитии территории;

— установить дополнительные жилищные гарантии гражданам, переселяемым из многоквартирных домов, соответствующих установленным субъектом Российской Федерации критериям, покрывающие причиненные неудобства и понесенные убытки (например, предоставление за изымаемое жилое помещение не равноценного возмещения, а равнозначного жилого помещения; предоставление взамен комнаты в коммунальной квартире отдельной квартиры; предоставление очередникам жилья по нормам предоставления);

— в рамках решения вопроса о включении многоквартирного дома, соответствующего установленным субъектом Российской Федерации критериям, в проект решения о комплексном развитии территории жилой застройки рассмотреть вопрос об установлении срока на проведение общих собраний собственников помещений в таких многоквартирных домах, равного не менее 60 дням, а также начала его исчисления — с момента опубликования решения о комплексном развитии территории жилой застройки;

— закрепить перечень объектов капитального строительства, не подлежащих изъятию в целях реализации решения о комплексном развитии территории (например, нежилых объектов капитального строительства в хорошем состоянии);

— исключить возможность отнесения к ветхим многоквартирных домов и объектов индивидуального жилищного строительства только по критерию отсутствия одной или нескольких коммуникаций.