Рекомендации
Участники парламентских слушаний, проведенных Комитетом Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера и Комитетом Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам, отмечают, что сбалансированное развитие субъектов Российской Федерации и муниципальных образований может быть обеспечено только при условии оптимального разграничения полномочий между органами власти и эффективного регулирования межбюджетных отношений.
Созданные за последнее десятилетие системы разграничения полномочий и межбюджетных отношений позволили решить ряд задач в области социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, однако их положение, прежде всего в финансовой сфере (отсутствие достаточного объема собственных финансовых ресурсов для развития, значительные размеры государственного и муниципального долга и т.д.), свидетельствуют о наличии серьезных проблем, которые в значительной мере обусловлены недостатками в сфере регулирования бюджетных полномочий органов власти.
Действующая система разграничения полномочий в связи с несоблюдением в процессе ее формирования принципа субсидиарности, предусматривающего закрепление полномочий (соответственно финансовых ресурсов и ответственности) на том уровне, где они могут наиболее эффективно осуществляться, в настоящее время приобрела ряд негативных черт: высокая степень концентрации наиболее важных полномочий на федеральном уровне, произвольное перераспределение полномочий «сверху вниз» без детальных социально-экономических обоснований, не всегда учитывающее интересы регионов и муниципальных образований, нарушение принципа финансового обеспечения передаваемых полномочий и другие.
Сегодня положение в бюджетной сфере регионов и муниципальных образований характеризуется следующими основными чертами:
недостаточность собственных средств в их бюджетах на решение задач сбалансированного развития в связи с ограниченностью их доходной базы (так, доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации без учета межбюджетных трансфертов в 2012 году составит только 33,8%, в 2013 году - 34,0%, а в 2014 - 34,8% и лишь только 2,5% муниципалитетов сегодня могут обеспечить свои расходные бюджетные обязательства полностью за счет собственных налоговых и неналоговых доходов), в результате чего у регионов и муниципалитетов отсутствует достаточная собственная доходная база, позволяющая им проводить сбалансированную бюджетную политику, в полной мере обеспечивать свои расходные обязательства;
высокая зависимость бюджетов регионов и муниципальных образований от средств, поступающих из федерального бюджета (в настоящее время 5 субъектов Российской Федерации имеют в консолидированных доходах своих бюджетов до 10% федеральных средств, 39 - от 10% до 30%, 29 - от 30% до 60%, 8 - от 60% до 80%, и 2 свыше 80%, а межбюджетные трансферты местным бюджетам, связанные с финансовым обеспечением их полномочий по решению вопросов местного значения, в 2010 году составили 46,3% общего объема собственных доходов местных бюджетов), что не создает стимулов для их самостоятельного развития;
несовершенство системы регулирования межбюджетных трансфертов (в 2012 году 72 региона получают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, в 2011 году их было 69), что не позволяет в полной мере решать задачи сбалансированности доходов региональных бюджетов (в 2011 году 56 регионов исполнили свой бюджет с дефицитом, при этом дефициты консолидированных бюджетов составили 35 млрд. рублей), а также является одной из причин существующих диспропорций в их социально-экономическом развитии (в 2011 году разница в бюджетной обеспеченности регионов была более чем 6 раз, среднедушевые доходы населения различались более чем в 7 раз).
Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2011 год и в Бюджетном послании о бюджетной политике в 20122014 годах были поставлены задачи по проведению децентрализации полномочий и бюджетных ресурсов между уровнями публичной власти в пользу субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
Участники парламентских слушаний считают, что для успешного решения этих задач целесообразно принять ряд мер в области оптимизации разграничения полномочий между органами публичной власти, а также в области совершенствования межбюджетных отношений, в связи с чем рекомендуют:
1. Правительству Российской Федерации:
при проведении работы по децентрализации полномочий между уровнями публичной власти обеспечить:
разграничение полномочий на основе принципов субсидиарности и их полного финансового обеспечения, дифференцированный подход к передаче новых полномочий в зависимости от готовности регионов к их исполнению, а также их передачу преимущественно в качестве собственных полномочий регионов;
привлечение к работе по разграничению полномочий региональных и местных органов власти, научного, экспертного и предпринимательского сообщества;
широкое использование практики «пилотных проектов» для отработки на территории отдельных регионов и муниципальных образований новых моделей разграничения полномочий и инструментов межбюджетного регулирования;
оптимизацию структуры органов власти и улучшение их взаимодействия, направленного на обеспечение скоординированной и согласованной деятельности при осуществлении их полномочий, исключения дублирующих функций, упрощения управленческих и контрольных процедур, внедрение в систему управления методов публичного (общественного) управления;
совершенствование методик оценки деятельности руководителей исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на основе включения в них оптимального перечня объективных показателей, характеризующих эффективность осуществляемых ими полномочий.
в целях обеспечения собственных бюджетных источников регионов и муниципальных образований рассмотреть вопрос:
о доведении соотношения распределения налоговых доходов между федеральным и региональными бюджетами до уровня 50% на 50%;
о возможности зачисления в бюджеты субъектов Российской Федерации доходов от уплаты налога на прибыль организаций, водного налога, акцизов на спирт этиловый из всех видов сырья, акцизов на спиртосодержащую продукцию, акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, сборов за пользование объектами водных биологических ресурсов;
о передаче сумм налога на доходы физических лиц в бюджеты субъектов Российской Федерации по месту проживания налогоплательщика, а для военнослужащих, по месту нахождения их воинских частей и организаций;
о передаче в местные бюджеты отчислений от налоговых доходов, на развитие налогооблагаемой базы которых могут влиять органы местного самоуправления (от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, транспортного налога);
о ликвидации налоговых льгот, установленных федеральными законами, по региональным и местным налогам;
о создании новых объектов налогообложения за счет: использования высвобождаемых объектов и земельных участков Министерства обороны Российской Федерации и других силовых ведомств; перехода на взимание единого налога на недвижимость взамен земельного налога и налога на имущество; включения в состав объектов налогообложения налога на имущество физических лиц объектов незавершенного строительства, по которым истек нормативный срок строительства;
об обеспечении включения неиспользуемых собственниками земельных участков сельскохозяйственного назначения в хозяйственный оборот в целях увеличения поступлений от земельного налога;
о расширении права субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по регулированию региональных и местных налогов (снятие ограничений на установление ими налоговых ставок, расширение полномочий по предоставлению налоговых льгот, по установлению порядка предоставления отсрочек, рассрочек, реструктуризации задолженности по региональным и местным налогам);
о развитии системы стимулирования и поощрения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, достигших наилучших результатов в увеличении регионального и местного налогового потенциала;
об ускорении разработки методики оценки эффективности налоговых льгот, установленных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, в соответствии с которой определить перечень неэффективных налоговых льгот.
в рамках деятельности по совершенствованию межбюджетных отношений:
осуществить инвентаризацию расходных обязательств на всех уровнях публичной власти, определить стандарты расходных обязательств и на их основе внести изменения в реестр расходных обязательств органов власти с указанием в нем перечня расходных обязательств и объема финансовых средств, необходимых для их выполнения;
утвердить нормативы финансирования оказываемых государственных и бюджетных услуг на основе установленных минимальных государственных стандартов в целях расчета необходимого объема средств на исполнение расходных полномочий регионов и муниципальных образований;
внести коррективы в порядок определения уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (с учетом стоимости каждого расходного обязательства, структуры расходных обязательств, налоговых и неналоговых доходов и т.д.), в методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации (с учетом в них структуры экономики региона, его налогового потенциала (исключая доходы, направляемые на формирование дорожных фондов), других социально-экономических и природно-климатических факторов, а также необходимости индексации объема дотаций на уровень инфляции);
определить нормативы компенсации затрат на административные расходы по всем делегированным субъектам Российской Федерации полномочиям Российской Федерации;
скоординировать работу по внедрению методов программно-целевого бюджетного планирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях;
принять меры к обеспечению своевременного и полного направления финансовых ресурсов, выделенных в рамках реализации государственных и муниципальных программ развития (реформирования ЖКХ, переселения северян и др.) в субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.
при подготовке проекта федерального закона о федеральном бюджете на следующий финансовый год и на плановый период предусмотреть в нем:
реструктуризацию задолженности региональных и местных бюджетов по возврату ранее предоставленных бюджетных кредитов;
предоставление бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов, а также средств на поддержку программ повышения эффективности бюджетных расходов и стимулирование развития их налогового потенциала;
увеличение размера средств, выделяемых:
- на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в целях компенсации их дополнительных расходов, связанных с увеличением их расходных обязательств;
- на условиях софинансирования на решение задач модернизации производства и инновационного развития региональной и муниципальной экономики, в том числе на поддержку центров регионального развития (технопарков, наукоградов, кластеров и др.);
- на поощрение субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, добившихся лучших результатов в развитии своего налогового потенциала, а также иных социально-экономических показателей.
2. Федеральному Собранию Российской Федерации:
внести изменения:
в Бюджетный кодекс Российской Федерации, в части:
- установления ответственности федеральных органов власти за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации;
- регулирования вопросов использования программно-целевого метода бюджетного планирования.
в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в части установления ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации;
при принятии федеральных законов обеспечить:
исключение возможности рассмотрения норм, предусматривающих изменения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, направленных в виде поправок к законопроектам, если на них не имеется заключения Правительства Российской Федерации;
исключения возможности регулирования льгот по уплате налогов и сборов не Налоговым кодексом Российской Федерации, а иными законодательными актами, а также установления неналоговых платежей и сборов отраслевыми законодательными актами и подзаконными актами.
3. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам муниципальных образований
обеспечить активное участие в проводимой работе по разграничению полномочий между уровнями публичной власти, определить перечень полномочий и налогов, которые было бы целесообразно закрепить за федеральными, региональными и местными органами власти;
принять меры, направленные на увеличение собственных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, оптимизацию их расходов, эффективное использование имеющихся финансовых ресурсов, как собственных, так и поступающих из федерального бюджета, для финансового обеспечения своих расходных обязательств;
разработать порядок использования муниципальными образованиями средств, направляемых им субъектами Российской Федерации, с учетом необходимости предоставления им больших прав и самостоятельности в расходовании этих средств;
провести работу по улучшению взаимодействия с налоговыми органами при администрировании региональных и местных налогов.
Председатель Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера С.М. КИРИЧУК
Председатель Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам Е.В. БУШМИН