«Реализация Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года в части обеспечения прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»

12 октября 2017 года Комитет провел парламентские слушания на тему «Реализация Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года в части обеспечения прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» с участием представителей федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представителей общественных организаций.

На парламентских слушаниях приняли участие представителей Федерального агентства по делам национальностей, Министерства экономического развития Российской Федерации, Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, Министерства здравоохранения Российской Федерации, Министерства образования и науки Российской Федерации, Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, Министерства культуры Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных организаций.

В рамках парламентских слушаний были рассмотрены следующие вопросы:

— о проблемах реализации органами государственной власти полномочий по обеспечению прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в рамках реализации Стратегии;

— о совершенствовании законодательства в сфере обеспечения прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Рекомендации

Участники парламентских слушаний, проведенных в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 12 октября 2017 года с участием представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представителей органов местного самоуправления, научных и общественных организаций, обсудив реализацию Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года в части обеспечения прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (далее – коренные малочисленные народы), отмечают следующее.

В соответствии со Стратегией государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года (далее – Стратегия), утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 года № 1666, одним из основных принципов государственной национальной политики государства является обеспечение гарантий прав коренных малочисленных народов (малочисленных этнических общностей), включая поддержку их экономического, социального и культурного развития, защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни.

Соответствующие задачи закреплены в Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (далее – Концепция), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2009 года № 132-р, и реализуются 22 федеральными органами исполнительной власти в рамках утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2016 года № 1792-р плана мероприятий по реализации Концепции в 2016–2025 годах (далее – План).

По данным Всероссийской переписи населения 2010 года в Российской Федерации проживают 247 534 граждан из числа коренных малочисленных народов.[1]

В настоящее время в целях сохранения культуры и традиций коренных малочисленных народов, поддержки их экономического и социального развития реализуется государственная программа Российской Федерации «Реализация государственной национальной политики» (далее – Госпрограмма), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2016 года № 1532^[2], в которую включена специальная подпрограмма «Коренные малочисленные народы Российской Федерации» с объемом финансового обеспечения до 2025 года 1,3 млрд. рублей, в том числе:

на 2017 год – 128293.8 тыс. руб.

на 2018 год – 124400,3 тыс. руб.

на 2019 год – 121804.1 тыс. руб.

на 2020 год – 157316.2 тыс. руб.

на 2021 год – 157316.2 тыс. руб.

на 2023 год – 157316.2 тыс. руб.

на 2024 год – 157316.2 тыс. руб.

на 2025 год – 157316.2 тыс. руб.

Эти средства направляются на поддержку региональных государственных программ, в которых реализуются мероприятия, направленные на повышение доступа коренных малочисленных народов к объектам социальной и инженерной инфраструктуры, развитие образования, культуры и медицинского обслуживания, проведение этнокультурных мероприятий, сохранение традиционной хозяйственной деятельности и материально-экономическое обеспечение коренных малочисленных народов.

Однако необходимо отметить, что объем выделяемых средств на указанные цели в последние годы существенно уменьшается: в 2009–2010 годах выделялось по 600 млн. руб., в 2011–2013 годах – по 240 млн. руб., в 2015 году – 205,2 млн. руб., в 2017 году — 128 млн. рублей.

Государственная поддержка также осуществляется за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и внебюджетных источников. Так, например, на условиях софинансирования за счет средств федерального и региональных бюджетов в 2016–2017 годах было осуществлено строительство в Ненецком автономном округе объекта «Школа на 100 мест в селе Тельвиска Ненецкого автономного округа», в Ямало-Ненецком автономном округе – «Строительство детского сада на 240 мест, село Яр-Сале Ямальского района».

С целью реализации прав малочисленных народов на получение дошкольного, начального общего и основного общего образования на родном языке из числа языков народов Российской Федерации в регионах России создаются соответствующие образовательные организации, классы, группы, в том числе предоставляется возможность дистанционного обучения. В рамках указанных программ осуществляется издание на родных языках учебников, учебных пособий и учебной литературы, реализуется возможность дистанционного образования и реализации возможностей целевого приема в высшие учебные заведения представителей коренных малочисленных народов. Кроме того, оказывается поддержка средствам массовой информации на родных языках.

В рамках работы по сохранению племенных обычаев в ряде регионов Российской Федерации образовательными учреждениями обеспечивается подготовка специалистов по таким уникальным направлениям профессиональной деятельности, как «Хозяйка усадьбы», «Резчик», «Оленевод-механизатор», «Декоративно-прикладное искусство народов Севера» и другим.

В рамках федеральной целевой программы «Культура России (2012–2018 годы)»[3] также реализуется комплекс мероприятий, направленных на этнокультурное развитие коренных малочисленных народов.

В целях укрепления связи детей коренных малочисленных народов с традиционной культурой школы-интернаты трансформировались в учреждения семейного типа, в которых не только изучаются общеобразовательные предметы, но и проводятся занятия по традиционному творчеству, декоративно-прикладному искусству, природопользованию. Кроме того в Российской Федерации реализуется такой проект как мобильно-кочевая школа. Такие школы играют ключевую роль в приобщении детей к родному языку и культуре, в сохранении среды функционирования языка. Подобные школы открыты на Ямале, на Таймыре, в Эвенкии, в Ненецком автономном округе, на Чукотке, в Якутии.

Необходимо отметить, что в Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации в июле 2017 года создан Благотворительный фонд поддержки коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Средства Фонда будут формироваться из добровольных взносов, пожертвований и вкладов спонсоров, партнеров и субъектов, где проживают коренные малочисленные народы и будут направлены в том числе на содействие реализации Стратегии и Концепции.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2016 года № 2445-р в Федеральный план статистических работ, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 года № 671-р внесены изменения в части включения в подраздел 1.33 «Муниципальная статистика» работ Федеральной службы государственной статистики по формированию официальной статистической информации, характеризующей социально-экономическое положение муниципальных образований, полностью или частично относящихся к местам традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов. Это – показатели, характеризующие объекты инфраструктуры в указанных муниципальных образованиях, в том числе учреждения социального обслуживания населения, лечебно-профилактические организации, объекты бытового обслуживания населения, розничной торговли и общественного питания, спортивные сооружения, учреждения культуры, общеобразовательные школы, наличие почтовой и телефонной связи, наличие источников теплоснабжения, тепловых, водопроводных, канализационных, уличных газовых сетей.

В рамках федеральной целевой программы «Развитие внутреннего въездного туризма в Российской Федерации (2011–2018 годы)»[4] предусмотрено создание туристическо-рекреационных кластеров (ТРК «Северная мозаика»), этнокомплексов (»Эвенки», «Долганы»).

Министерством сельского хозяйства Российской Федерации в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 года № 717, осуществляется государственная поддержка в виде субсидий домашнего северного оленеводства как традиционной отрасли хозяйствования коренных малочисленных народов. В 2016 году объем субсидии на возмещение части затрат по наращиванию поголовья северных оленей, маралов и мясных табунных лошадей бюджетам субъектов Российской Федерации составил 340,13 млн. рублей, на поддержку племенных северных оленей расчетный объем финансирования −132,5 млн. рублей.

По данным Росстата поголовье северных оленей в хозяйствах всех категорий за 2016 год составило 1 650,8 тыс. голов (102,8%), в том числе в сельскохозяйственных организациях – 1 033,8 тыс. голов (100,5%), в хозяйствах населения — 550,6 тыс. голов (106,1%) и крестьянских (фермерских) хозяйствах, включая индивидуальных предпринимателей — 66,4 тыс. голов (114,0%).[5]

Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока также осуществляет поддержку инвестиционных проектов, реализуемых в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов. Компаниям, осуществляющим промышленное производство сельскохозяйственной продукции, предоставлены налоговые льготы в рамках Федерального закона от 29 декабря 2014 года № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации», оказывается инфраструктурная поддержка.

Кроме того, в рамках указанной выше Госпрограммы оказывается поддержка производства традиционной для коренных малочисленных народов продукции, в этих целях предоставляются генераторы, снегоходы и другие средства производства. За счет средств Госпрограммы также осуществляется чипирование оленей. При этом мероприятия субъектов Российской Федерации, софинансируемые за счет средств субсидии могут реализовываться, в том числе, в виде грантовой поддержки организациям коренных малочисленных народов.

С целью снижения младенческой смертности в субъектах Российской Федерации, на территории которых проживают коренные малочисленные народы, главным внештатным специалистом-неонатологом Минздрава России и специалистами профильных федеральных государственных учреждений здравоохранения в регулярном режиме осуществляются выезды для оказания организационно-методической и медицинской помощи.

Развивается сеть оказания универсальных услуг связи в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, включая услуги по передаче данных и предоставлению доступа к информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и услуги телефонной связи с использованием таксофонов.

На территориях, включенных в перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, повышается транспортная доступность населенных пунктов путем строительства дорог общего пользования регионального и местного значения. Так, в рамках федеральных целевых программ «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года» и «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014–2017 годы и на период до 2020 года» в 2017 году были построены или реконструированы и введены в эксплуатацию дороги протяженностью более 312 км.

Повышение транспортной доступности населения в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов обеспечивается также путем реализации комплексной реконструкции внутренних водных путей и гидротехнических сооружений Обь-Иртышского, Енисейского, Ленского и Амурского бассейнов.

Тем не менее, в настоящее время остается ряд проблемных вопросов в сфере защиты прав коренных малочисленных народов. Действующая нормативно-правовая база в сфере осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов требует совершенствования и корректировки.

Одной из главных проблем беспрепятственного осуществления гражданами из числа коренных малочисленных народов традиционной хозяйственной деятельности является отсутствие в законодательстве Российской Федерации механизма подтверждения национальной принадлежности указанных граждан. Кроме того, отсутствие инструмента учета лиц из числа коренных малочисленных народов не позволяет осуществлять адресную поддержку граждан, в том числе эффективно распределять льготы и преференции, гарантированные им законодательством Российской Федерации.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 августа 2017 года № 1683-р утверждены изменения в план реализации в 2016–2025 годах Концепции, предусматривающие дополнение плана новым мероприятием по совершенствованию существующего перечня мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, который утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 мая 2009 года № 631-р. В рамках данного мероприятия будет осуществлена разработка критериев отнесения территорий муниципальных образований субъектов Российской Федерации к местам традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации. Предусмотрено, что подготовка соответствующих предложений будет осуществлена в 2017–2022 годах.

Основным законом, гарантирующим права коренных малочисленных народов на обеспечение приоритетного традиционного природопользования и промыслов, сохранение их традиционного уклада жизни и быта, является Федеральный закон от 7 мая 2001 года № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (далее Федеральный закон). Однако он не урегулировал некоторые важные вопросы создания, использования и упразднения территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов.

Кроме того, несогласованность положений Федерального закона с Земельным кодексом Российской Федерации, предусматривающим утверждение границ территорий традиционного природопользования Правительством Российской Федерации, создает дополнительные препятствия для оформления территорий традиционного природопользования регионального и местного значения.

В настоящее время включение лесных земель первой категории в границы территорий традиционного природопользования регионального и местного значения затруднительно без соответствующих полномочий по управлению федеральной собственностью. А образование на этих землях территорий традиционного природопользования федерального значения невозможно по причине отсутствия соответствующего положения, утвержденного Правительством Российской Федерации. Поэтому до настоящего времени не образовано ни одной территории традиционного природопользования федерального значения.

Действующие федеральные законы в сфере охоты, рыболовства, лесное и градостроительное законодательство не учитывают положения Федерального закона. В связи этим земельные участки из состава планируемых ранее территорий традиционного природопользования в виде охотничьих угодий и рыбопромысловых участков в соответствии с отраслевыми законами передавались и продолжают передаваться по итогам конкурсов и аукционов в долгосрочную аренду предпринимателям для коммерческого использования.

Не теряет своей актуальности вопрос возмещения ущерба и убытков, причиненных исконной среде обитания и традиционному образу жизни коренных малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций

В то же время необходимо отметить, что существует немало примеров реализации промышленными и ресурсодобывающими компаниями программ содействия социально-экономическому развитию коренных малочисленных народов. Следует отметить соответствующий опыт таких компаний, как «АЛРОСА», «ГАЗПРОМ», «ЛУКОЙЛ», «Новатэк», «Роснефть», «Сургутнефтегаз», «Сахалин Энерджи».

В Республике Саха (Якутия), Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округов, Красноярском крае, Иркутской и Амурской областях действует практика заключений соглашений о сотрудничестве с промышленными компаниями в части социально-экономического развития коренных малочисленных народов.

Принимая во внимание актуальность поднятых в ходе парламентских слушаний проблем обеспечения прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, участники парламентских слушаний решили:

1. Рекомендовать Федеральному Собранию Российской Федерации ускорить рассмотрение проектов федеральных законов:

№ 745638–6 «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации» (в части изменения порядка использования лесов для заготовки и сбора недревесных и пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений);

№ 1033568–6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу приобретения прав на земельные участки лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера. Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и их общинами»;

№ 1026256–6 «О государственной поддержке лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, ведущих кочевой образ жизни»;

№ 42057–6 «О внесении изменений в Федеральный закон „О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации“;

№ 1184180–6 «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации“.

2. Рекомендовать Правительству Российской Федерации:

принять меры для ускорения разработки и внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов о внесении изменений:

— в Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», предусмотрев создание федерального реестра лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, ведущим традиционный образ жизни и осуществляющим традиционную хозяйственную деятельность, а также основные положения о порядке возмещения ущерба и убытков, причиненных исконной среде обитания и традиционному образу жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами;

— в Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» в части совершенствования процесса образования территорий традиционного природопользования федерального уровня, а также установления механизма управления этими территориями и контроля за их функционированием;

— в Федеральный закон «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части обеспечения приоритетного доступа коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, их общин и иных объединений к охотничьим угодьям и охотничьим ресурсам в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности;

— в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» в части обеспечения приоритетного доступа коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, их общин и иных объединений к рыбопромысловым участкам и к водным биологическим ресурсам в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности;

— в Лесной Кодекс Российской Федерации в части особенностей использования лесов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;

— в Закон Российской Федерации «О недрах» в части особенностей недропользования в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;

— в Земельный кодекс Российской Федерации в части реализации права малочисленных народов Севера на безвозмездное пользование землями различных категорий для ведения традиционной хозяйственной деятельности в местах их традиционного проживания малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;

рассмотреть вопрос о согласовании положений перечня районов проживания малочисленных народов Севера в целях установления социальной пенсии по старости, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 октября 2015 года № 1049, и перечня мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 мая 2009 года № 631-р;

рассмотреть возможность установления объемов изъятия водных биоресурсов и охотничьих ресурсов в целях обеспечения традиционной хозяйственной деятельности и традиционного образа жизни в пределах рекомендаций отраслевых научных учреждений.

3. Рекомендовать Федеральному агентству по делам национальностей:

при разработке проекта нормативного акта, устанавливающего процедуру этнологической экспертизы, предусмотреть проведение этнологической экспертизы в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов, находящихся в зоне влияния планируемой хозяйственной деятельности, связанной с добычей полезных ископаемых, лесозаготовкой, обрабатывающими производствами (целлюлозно-бумажным, металлургическим и т. п.), строительством объектов автодорожной и энергетической инфраструктур;

разработать методику оценки ущерба и убытков, причиненных исконной среде обитания и традиционному образу жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации хозяйственной деятельностью организаций, с обязательным предварительным обсуждением проекта указанной методики на заседании рабочей группы Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера по вопросам совершенствования законодательства Российской Федерации о правах коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;

разработать предложения по совершенствованию перечня мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и перечня видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации с обязательным предварительным обсуждением соответствующих проектов на заседании рабочей группы Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера по вопросам совершенствования законодательства Российской Федерации о правах коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;

разработать проект плана мероприятий к Международному году родных языков коренных народов в 2019 году.

4. Рекомендовать Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации:

рассмотреть вопрос о внесении изменений в приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 28 марта 2014 года № 161 «Об утверждении видов средств предупреждения и тушения лесных пожаров, нормативов обеспеченности данными средствами лиц, использующих леса, норм наличия средств предупреждения и тушения лесных пожаров при использовании лесов» в части установления отдельных нормативов наличия средств предупреждения и тушения лесных пожаров для ведения домашнего северного оленеводства.

5. Рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации:

при разработке региональных и межрегиональных программ, направленных на улучшение экономического и социального положения коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации предусмотреть комплекс мер, направленных на:

— развитие традиционных народных промыслов и ремесленничества, в том числе формирование устойчивого рынка сбыта соответствующей продукции;

— сохранение и развитие культуры и языка малочисленных народов, в том числе посредством создания новых объектов культуры, образования и отдыха населения, организации мер по продвижению культурных традиций и особенностей, а также туристских продуктов в средствах массовой информации;

— стимулирование хозяйствующих субъектов к привлечению к работе граждан из числа коренных малочисленных народов;

в рамках реализации приоритетного проекта «Электронное здравоохранение» особое внимание обратить на внедрение информационных технологий, в том числе телемедицинских технологий в медицинских организациях, расположенных в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

разработать региональные планы мероприятий к Международному году родных языков коренных народов в 2019 году.

6. Промышленным компаниям:

повышать социальную ответственность бизнеса посредством разработки и принятия правил поведения работников компаний на промышленных объектах, расположенных в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.