«Незавершенное строительство объектов капитального строительства: проблемы и пути решения»

Рекомендации

Утверждены на заседании
Комитета Совета Федерации
по федеративному устройству,
региональной политике, местному
самоуправлению и делам Севера
(протокол № 312 от 26 июля 2023 года)

Участники «круглого стола», проведенного 7 июля 2023 года Комитетом Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера с участием представителей федеральных министерств и ведомств, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, общественных организаций и бизнес-сообщества, обсудив вопросы реализации мероприятий по сокращению количества объектов капитального строительства, строительство которых не завершено (далее – незавершенные объекты капитального строительства), отмечают следующее.

В настоящее время проблема возникновения незавершенных объектов капитального строительства остается актуальной. Это относится и к проектам по строительству объектов, финансирование которых осуществляется за счет частных средств, и к проектам, финансируемым за счет средств бюджетной системы Российской Федерации.

Длительное строительство объектов, а впоследствии приостановка (заморозка) строительства приводят к неэффективному использованию бюджетных средств, оказывают отрицательное влияние на развитие экономики страны, существенно ухудшают качество городской среды, влекут угрозу безопасности населения.

По данным Федеральной службы государственной статистики, количество зданий и сооружений, находящихся в незавершённом строительстве, в 2022 году составило 88 007 (выросло на 5,6 тыс. по сравнению с 2021 годом), из них приостановленных ‎или законсервированных – 7 008 (сократилось на 1 тыс.)[1].

Основными причинами появления таких объектов являются, в том числе низкий уровень подготовки градостроительной документации, некачественное выполнение проектно-изыскательских работ и составление проектно-сметной документации, недостаточность финансирования, административные препятствия (проблемы с получением разрешительной документации и необходимых согласований), банкротство застройщика (подрядчика), невыполнение обязательств по договорам, выполнение работ ненадлежащего качества, несвоевременная поставка строительных материалов и оборудования и другие.

В Стратегии развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2035 года[2] отмечается, что по состоянию на 1 января 2022 года сумма вложений в незавершенные объекты капитального строительства оценивалась в 5 трлн. рублей.

По оценке Счетной палаты Российской Федерации[3], по итогам 2022 года отмечается рост количества объектов незавершенного строительства, закрепленных за федеральными органами исполнительной власти и главными распорядителями средств федерального бюджета: общее количество объектов (с 2017 года) увеличилось на 12% (на 425 единиц), объемы вложений выросли на 10% (на 88 199,0 млн. рублей). При этом количество объектов, строительство которых приостановлено на срок более 6 месяцев (далее – проблемные объекты), снизилось на 4% (на 15 единиц), объемы вложений в них снизились на 2% (на 1 087,5 млн. рублей).

На уровне субъектов Российской Федерации отмечается снижение общего количества объектов незавершенного строительства на 5% (на 2 888 единиц), но одновременно увеличение общих объемов вложений в них на 9% (на 269 552,7 млн. рублей). Количество проблемных объектов снизилось на 6% (на 169 единиц), объем вложений в них также снизился на 13% (на 23 049,8 млн. рублей).

В конце 2021 года был внесен ряд изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации[4], которые определили направление работы по снижению объемов и количества незавершенных объектов капитального строительства (определены основания отнесения объектов незавершенного строительства, строительство, реконструкция которых осуществляются полностью или частично за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, к незавершенным объектам капитального строительства, а также установлена необходимость создания федерального и региональных реестров незавершенных объектов капитального строительства).

В течение 2022 года Правительством Российской Федерации на федеральном уровне проводилась активная работа в данном направлении:

— утвержден План мероприятий (»дорожная карта») о новых подходах к управлению такими объектами[5];

— Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (Минстрой России) определено ответственным за координацию работы по сокращению объемов незавершенного строительства[6];

— создан федеральный реестр незавершенных объектов капитального строительства[7] (далее также – Реестр), в который подлежат включению только находящиеся в государственной собственности Российской Федерации, государственной собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, собственности юридических лиц незавершенные объекты капитального строительства, строительство, реконструкция которых осуществлялась полностью или частично за счет средств федерального бюджета;

— образована соответствующая Межведомственная комиссия[8] по рассмотрению незавершенных объектов капитального строительства, подлежащих включению в Реестр (в состав комиссии входят представители Минстроя России, Минфина России, Росреестра, Росимущества, Федерального казначейства);

— утверждена необходимая нормативная правовая и методическая база[9].

По итогам проведённого Минстроем России мониторинга к незавершённым объектам капитального строительства могут быть отнесены и включены в Реестр порядка 1415 объектов. Всего федеральные органы исполнительной власти представлены сведения о 805 незавершённых объектов капитального строительства[10].

В 2022 году Межведомственной комиссией проведено первое заседание, по итогам которого рассмотрены и включены в Реестр 150 объектов капитального строительства.

Президиумом (штабом) Правительственной комиссии по региональному развитию в Российской Федерации приняты управленческие решения в отношении 147 объектов: о сносе – по 30 объектам; о достройке – по 83 объектам; о приватизации – по 34 объектам[11]. А по результатам состоявшегося в марте 2023 года второго заседания данной комиссии в Реестр был включён ещё 291 новый объект[12], из них приняты соответствующие управленческие решения в отношении 221 объекта: о сносе – по 48 объектам; о достройке – по 111 объектам; о приватизации – по 62 объектам.

Сведения по другим объектам дополнительно прорабатываются Минстроем России с заинтересованными ведомствами.

С 1 января 2023 года начала свое действие комплексная государственная программа Российской Федерации «Строительство» (далее – Комплексная программа)[13] с объемом финансирования в 4,7 трлн рублей.

Приоритетными целями Комплексной программы являются: увеличение к 2027 году не менее чем в 1,5 раза объема ввода в эксплуатацию объектов капитального строительства, включенных (подлежащих включению) в адресную программу; сокращение к 2027 году не менее чем в 2 раза количества незавершенных объектов капитального строительства, включенных в федеральный реестр незавершенных объектов капитального строительства.

В рамках реализации Комплексной программы утвержден Перечень объектов и мероприятий (укрупненных инвестиционных проектов)[14], которые будут построены в 2023–2027 годах с использованием средств федерального бюджета[15].

На 2023 год на реализацию включенных в Перечень мероприятий предусмотрено 947,7 млрд. рублей, на 2024 год – 1 042,4 млрд. рублей, на 2025 год – 692,2 млрд. рублей, на 2026 и 2027 годы по 1 000,0 млрд. рублей[16].

Функции государственного заказчика в рамках обеспечения строительства объектов гражданского назначения осуществляет публично-правовая компания «Единый заказчик в сфере строительства».

Финансирование завершения строительства объектов осуществляется в рамках федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП)[17]. При её формировании в качестве приоритетных категорий объектов определены, в том числе уже начатые (переходящие) объекты капитального строительства и объекты незавершенного строительства.

В 2022 году Минстрой России начал работу по оперативному перераспределению бюджетных средств внутри ФАИП между годами и (или) объектами капитального строительства, мероприятиями (укрупненными инвестиционными проектами), объектами недвижимого имущества. В прежние годы средства, которые не могли быть использованы, возвращались в резервный фонд Правительства Российской Федерации либо переносились в качестве остатков на следующий год.

Также установлен порядок принятия решений о списании объектов незавершенного строительства или затрат, понесенных на незавершенное строительство объектов капитального строительства федеральной собственности, финансовое обеспечение которых осуществлялось за счет средств федерального бюджета[18].

Вместе с тем, несмотря на ведущуюся работу по совершенствованию управления государственными капитальными вложениями и сокращению объемов незавершенного строительства, участниками «круглого стола» отмечается ряд проблем, затрудняющих реализацию данных мероприятий.

В частности:

— в настоящее время не во всех субъектах Российской Федерации разработаны региональные нормативные правовые акты, аналогичные актам федерального уровня, предусматривающие ведение регионального реестра объектов незавершенного строительства (по данным Минстроя России, в 43 регионах необходимые акты приняты[19], в 26 регионах утвержден только один нормативный акт[20], в 16 регионах еще проводится соответствующая работа[21]). Кроме того, в целях реализации единых подходов к управлению объектами незавершенного строительства в Донецкую и Луганскую Народные Республики, Запорожскую и Херсонскую области было направлено обращение о необходимости в возможно короткий срок приступить к разработке и (или) внесению соответствующих изменений в региональные нормативные правовые акты. Однако информация о разработке указанных нормативных актов поступила только от Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики[22];

— в ряде регионов не определен исполнительный орган субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления – уполномоченный на организацию и проведение работы по учету количества незавершенных объектов капитального строительства, организацию работы по сокращению таких объектов;

— не решен вопрос единообразия применения методов цифровизации управления незавершенными объектами для реализации механизма формирования и ведения субъектами Российской Федерации региональных реестров незавершенных объектов, аналогично принятым на федеральном уровне решениям для незавершенных объектов, подлежащих включению в федеральный реестр с использованием государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет»;

— Счетной палатой Российской Федерации отмечается, что в случае софинансирования незавершенного объекта за счет средств федерального и регионального бюджетов, такой объект может быть включен и в федеральный Реестр, и в соответствующий региональный реестр (в случае создания такового), что создает риски «задвоения» учета такого объекта, принятия на разных уровнях противоречащих друг другу решений, дублирования финансирования мероприятий по его достройке;

— Министерство экономического развития Российской Федерации отмечает, что в настоящее время не решена проблема перерывов в финансировании и, соответственно, в выполнении работ на объектах капитального строительства, включенных в Перечень объектов капитального строительства, мероприятий (укрупненных инвестиционных проектов), объектов недвижимого имущества, входящий в систему документов Комплексной программы (по 54 объектам)[23];

— отсутствует методика по расчету (определению) степени готовности объектов незавершенного строительства для дальнейшего принятия управленческих решений в отношении таких объектов[24];

— отсутствуют средства региональных бюджетов на финансовое обеспечение завершения строительства проблемных объектов (в том числе требуется значительный объем средств на техническое обследование, инженерные изыскания, необходимые для определения технического состояния объекта; происходит рост стоимости проекта по завершению строительства в связи с ростом цен на строительные ресурсы, а также в связи с изменением нормативных требований к незавершенным объектам);

— существуют проблемы при государственном кадастровом учете и регистрации прав на незавершенные объекты: отсутствует первичная документация на объекты (проектная документация, исполнительная документация, результаты обследования и оценки); отсутствуют правоустанавливающие (правоудостоверяющие) документы на земельные участки; имеются проблемы при установлении собственника земельного участка.

Отдельные проблемы возникают на территориях Республики Крым и города федерального назначения Севастополя: отсутствие документов, подтверждающих факты завершения строительства (реконструкции) объектов на основании разрешительных документов, выданных до марта 2014 года; отсутствие в Едином государственном реестре недвижимости сведений о государственной регистрации прав на земельные участки, ввиду наличия у собственника объекта незавершенного строительства договора аренды земельного участка, заключенного в период до 2014 года.

Принимая во внимание актуальность поднятых в ходе мероприятия проблем, участники «круглого стола» рекомендуют:

1. Правительству Российской Федерации рассмотреть вопросы:

о внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 9 августа 2021 года № 1315 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» в части продления возможности изменения существенных условий контракта, предметом которого является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства для обеспечения государственных и муниципальных нужд (в том числе цены контракта), на срок до 31 декабря 2023 года;

о разработке и утверждении критериев, определяющих степень готовности объекта незавершенного строительства, включенного в федеральный реестр незавершенных объектов капитального строительства и в региональный реестр незавершенных объектов капитального строительства, а также о закреплении возможности субъекта Российской Федерации определять лицо, уполномоченное устанавливать степень готовности объекта незавершенного строительства, включенного в региональный реестр незавершенных объектов капитального строительства[25];

о внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2011 года № 802 «Об утверждении Правил проведения консервации объекта капитального строительства» в части наделения главных распорядителей бюджетных средств полномочием по принятию решения о консервации объекта капитального строительства.

2. Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации рассмотреть вопросы:

об ускорении формирования федерального реестра незавершенных объектов капитального строительства, строительство, реконструкция которых осуществлялась полностью или частично за счет средств федерального бюджета;

об обеспечении методического сопровождения субъектов Российской Федерации в части разработки и внесения изменений в региональные нормативные правовые акты, предусматривающих формирование и ведение региональных реестров незавершенных объектов капитального строительства, дальнейшего совершенствования региональной нормативной правовой базы в данной сфере;

о внесении изменений в приказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 4 августа 2020 года № 421/пр «Об утверждении Методики определения сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства, работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Российской Федерации» в части возможности учета затрат при формировании сметной стоимости строительства объекта капитального строительства на работы по подготовке отсутствующей технической (исполнительной) документации на объект капитального строительства, проведению обследований объекта, охране и содержанию строительной площадки.

3. Министерству финансов Российской Федерации рассмотреть вопрос о внесении изменений в приказ Министерства финансов Российской Федерации от 28 декабря 2010 года № 191н «Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» в части закрепления положений о необходимости заполнения сведений о годе начала строительства объектов незавершенного строительства в бюджетной отчетности по формам ОКУД 0503190 и 0503790 в целях повышения качества оценки состояния проблемного незавершенного объекта капитального строительства.

4. Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации совместно с Министерством финансов Российской Федерации проработать вопросы:

об устранении перерывов в финансировании и выполнении работ на объектах капитального строительства, включенных в перечень объектов капитального строительства, мероприятий (укрупненных инвестиционных проектов), объектов недвижимого имущества, входящий в систему документов комплексной государственной программы Российской Федерации «Строительство»[26];

о возможности использования государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» в качестве единой цифровой платформы для формирования и ведения федерального и региональных реестров незавершенных объектов капитального строительства.

5. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:

обеспечить своевременную разработку и внесение изменений в региональные нормативные правовые акты, предусматривающих формирование и ведение региональных реестров незавершенных объектов капитального строительства, дальнейшее совершенствование региональной нормативной правовой базы в данной сфере.

6. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления:

обеспечивать ежегодную инвентаризацию объектов незавершенного строительства;

принять меры по усилению контроля за установленным порядком строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ввода их в эксплуатацию с целью недопущения образования «долгостроев».