«Планирование развития социальной инфраструктуры на основе принципа нормативной обеспеченности социальной инфраструктурой в опорных населенных пунктах»

Рекомендации

Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера (далее – Комитет) провел «круглый стол» на тему «Планирование развития социальной инфраструктуры на основе принципа нормативной обеспеченности социальной инфраструктурой в опорных населенных пунктах» с участием сенаторов Российской Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов субъектов Российской Федерации, научных и других организаций.

Заслушав и обсудив доклады и выступления, участники «круглого стола» отмечают следующее.

В соответствии со Стратегией пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2036 года[1] (далее – Стратегия) опорные населённые пункты, включенные в единый перечень опорных населенных пунктов[2], являются приоритетными объектами для концентрации ресурсов в целях содействия достижению национальных целей развития, в том числе для снижения дифференциации в социально-экономическом развитии регионов страны.

Обеспечение доступности и надлежащего состояния объектов социальной инфраструктуры в опорных населенных пунктах[3] является необходимым условием выполнения системой опорных населенных пунктов её предназначения – способствовать достижению национальных целей развития Российской Федерации, включая цель обеспечения комфортной и безопасной среды для жизни, а также формированию устойчивой и сбалансированной системы расселения на территории Российской Федерации, включая создание условий для прекращения оттока населения из регионов Сибири, Дальнего Востока и Арктики, малых и средних городов, сельских территорий. Состояние транспортной и социальной инфраструктур является существенным фактором, влияющим на устойчивое развитие соответствующей территории.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2024 года № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» определена, в частности, национальная цель развития «Комфортная и безопасная среда для жизни», в отношении которой установлен целевой показатель, характеризующий её достижение, а именно – улучшение качества среды для жизни в опорных населенных пунктах на 30 процентов к 2030 году и на 60 процентов к 2036 году.

В Стратегии пространственного развития Российской Федерации закреплены корреспондирующие вышеуказанной национальной цели направления и задачи пространственного развития Российской Федерации, а также соответствующий целевой показатель пространственного развития.[4]

Для достижения национальных целей развития утверждены и реализуются, в частности, национальный проект «Инфраструктура для жизни» и входящий в его состав федеральный проект «Развитие инфраструктуры в населенных пунктах», в рамках которых предусмотрены мероприятия по развитию различных видов инфраструктуры в опорных населенных пунктах. Методика расчета показателя «Улучшение качества среды для жизни в опорных населенных пунктах» федерального проекта «Развитие инфраструктуры в населенных пунктах» утверждена приказом Минстроя России в 2025 году.[5] При этом показатель «Улучшение качества среды для жизни в опорных населенных пунктах» не содержит компонентов, отражающих уровень фактической обеспеченности опорных населенных пунктов объектами (дошкольного и общего) образования, объектами первичной медико-санитарной помощи государственных медицинских организаций, объектами организаций культурно-досугового типа и библиотек.

В соответствии со Стратегией планирование развития социальной инфраструктуры основывается на принципе нормативной обеспеченности инфраструктурой в опорных населенных пунктах, в том числе в целях обеспечения доступности образования, медицинской помощи, социального обслуживания, услуг в сфере культуры и реализации иных потребностей для жителей прилегающих территорий.

Согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации, в региональных и местных нормативах градостроительного проектирования, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, устанавливается совокупность расчетных показателей, включая расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности объектами социальной сферы регионального и местного значения и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения соответствующего муниципального образования.

Приказом Минэкономразвития России от 15 февраля 2021 года № 71 утверждены Методические рекомендации по подготовке нормативов градостроительного проектирования, которыми, в частности, предусмотрены рекомендуемые коэффициенты для расчета показателей минимальной обеспеченности населения объектами социальной, транспортной инфраструктур регионального и местного значения, а также коэффициенты для показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности объектов социальной инфраструктуры регионального и местного значения.

Нормативы градостроительного проектирования дают правовую возможность соответствующему органу публичной власти определить необходимое для населения количество объектов социальной инфраструктуры и предусмотреть места их размещения в документах территориального планирования таким образом, чтобы они были доступны для населения.

Министерством экономического развития Российской Федерации разрабатывается цифровая платформа для управления в сфере комплексного социально-экономического и пространственного развития населенных пунктов (на базе ФГИС ТП), которая позволит в автоматизированном режиме проводить мониторинг и анализ достаточности инфраструктуры в каждом населённом пункте, выявлять проблемные места на основе объективных данных и устанавливать приоритетность соответствующих проблем и задач.

В 2025 году высшими должностными лицами всех субъектов Российской Федерации в рамках реализации федерального проекта «Развитие инфраструктуры в населенных пунктах» утверждены программы развития инфраструктуры опорных населенных пунктов. В феврале 2026 года на основе указанных программ утверждена Комплексная программа развития инфраструктуры опорных населенных пунктов Российской Федерации[6].

Как следует из полученной от органов государственной власти субъектов Российской Федерации информации, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования значительно различаются по фактическому уровню обеспеченности объектами социальной инфраструктуры в опорных населенных пунктах. При этом сохраняются значительные внутрирегиональные различия в уровне обеспеченности социальной инфраструктурой, особенно проявляющиеся в малых городах, сельских территориях.

В большинстве субъектов Российской Федерации не выявлены существенные проблемы в практике применения отраслевых методических рекомендаций, региональных и местных нормативов градостроительного проектирования в части планирования развития социальной инфраструктуры в опорных населенных пунктах.

Вместе с тем, согласно информации исполнительных органов субъектов Российской Федерации, имеется ряд вопросов в части нормативно-правового и методического обеспечения разработки и применения нормативов обеспеченности объектами социальной инфраструктуры, требующих решения:

1) отраслевые методические рекомендации по обеспечению объектами социальной инфраструктуры, утвержденные на федеральном уровне, нуждаются в актуализации с учетом задачи обеспечения приоритетного развития опорных населенных пунктов, а также дифференцированного подхода к развитию опорных населенных пунктов с различными основными функциями в зависимости от их роли в достижении приоритетов пространственного развития;

2) действующее правовое регулирование, предусматривающее установление в региональных и местных нормативах градостроительного проектирования расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности населения объектами местного значения и максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов, не обеспечивает в полной мере необходимые условия доступности образования, медицинской помощи, услуг в сфере культуры для жителей опорных населенных пунктов и прилегающих территорий, содействие устойчивому и сбалансированному пространственному развитию страны;

3) действующие региональные нормативы градостроительного проектирования и местные нормативы градостроительного проектирования муниципальных образований во многих субъектах Российской Федерации в недостаточной мере отражают задачу приоритетного развития опорных населенных пунктов, в том числе в части развития социальной инфраструктуры;

4) отсутствуют единые подходы к определению перечня обязательных объектов социальной инфраструктуры в опорных населенных пунктах и нормативов обеспеченности ими. Региональные и местные нормативы градостроительного проектирования в разных субъектах Российской Федерации существенно различаются как по перечню объектов, так и по расчетным показателям, в результате чего близкие по численности населения и функциональному значению населенные пункты могут иметь существенно различный уровень нормативной обеспеченности объектами образования, здравоохранения, культуры и спорта;

5) действующие нормативы градостроительного проектирования, как правило, ориентированы на численность населения конкретного муниципального образования (опорного населенного пункта) и не содержат совокупность расчетных показателей минимальной обеспеченности и максимальной доступности объектов для населения прилегающих территорий (в особенности, объектов культуры, физической культуры и спорта), не учитывают фактическую нагрузку на инфраструктуру со стороны жителей прилегающей территории;

Действующая система формирования нормативов обеспеченности социальной инфраструктурой в населенных пунктах, включая порядок разработки нормативов градостроительного проектирования, нуждается в развитии и совершенствовании, в том числе для обеспечения необходимого уровня доступности образования, медицинской помощи, услуг в сфере культуры и реализации иных потребностей для жителей опорных населенных пунктов и прилегающих территорий.

Заслушав и обсудив доклады и выступления, представленные материалы, участники «круглого стола» рекомендуют:

1. Правительству Российской Федерации рассмотреть вопросы:

1) о формировании единой системы минимальных федеральных требований к обеспеченности опорных населенных пунктов объектами социальной инфраструктуры, предусматривающей обязательный перечень объектов и минимальные нормативы обеспеченности ими с учетом численности населения, в том числе населения прилегающей территории, территориальной доступности и межмуниципального значения соответствующего опорного населенного пункта и выполняемых им основных задач (категорий опорных населенных пунктов);

2) об обеспечении при планировании развития опорных населенных пунктов взаимной согласованности и взаимного учета документов территориального планирования, документов стратегического планирования и бюджетного процесса в части обязательного учета при принятии решений о размещении объектов социальной инфраструктуры демографических прогнозов, миграционных процессов, потребностей населения в объектах социальной инфраструктуры и финансовых возможностей муниципальных образований;

3) о развитии системы мониторинга обеспеченности населенных пунктов объектами социальной инфраструктуры, предусматривающей не только количественный учет объектов социальной инфраструктуры, но и оценку их фактической доступности, состояния, уровня загрузки и качества предоставляемых услуг, а также обеспечение открытого доступа к информации о результатах мониторинга;

4) об интеграции Национальной системы пространственных данных (федеральной государственной географической информационной системы «Единая цифровая платформа „Национальная система пространственных данных“) с отраслевыми информационными системами (единой государственной информационной системой в сфере здравоохранения (ЕГИСЗ), государственной информационной системой „Федеральная информационная система оценки качества образования“ (ФИС ОКО), государственной автоматизированной информационной системой „Управление“ (ГАС «Управление»), для обеспечения возможности автоматического расчета индикаторов доступности социальных объектов с учётом транспортной логистики и демографических прогнозов;

5) о формировании единых подходов к определению потребности публичных образований (субъектов Российской Федерации, муниципальных образований) в объектах социальной инфраструктуры с учетом фактической обеспеченности территорий такими объектами, демографического прогноза, действующих нормативов градостроительного проектирования и реальной нагрузки на существующую инфраструктуру.

2. Министерству экономического развития Российской Федерации совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти:

1) актуализировать методические рекомендации по подготовке нормативов градостроительного проектирования, утвержденные приказом Минэкономразвития России от 15 февраля 2021 года № 71, с учетом принципа приоритетного развития опорных населенных пунктов, а также задачи обеспечения доступности образования, медицинской помощи, услуг в сфере культуры для жителей прилегающих к опорным населенным пунктам территорий, и других приоритетов пространственного развития, определенных в Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2036 года, с учетом мнения федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;

2) рассмотреть вопрос о разработке специализированных индикаторов для опорных населенных пунктов, отражающих их межмуниципальные функции (доля жителей прилегающих территорий, пользующихся услугами в опорном населенном пункте; время транспортной доступности ключевых социальных объектов; коэффициент использования мощностей социальных учреждений).

3. Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации во взаимодействии с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти рассмотреть вопросы:

1) о разработке и реализации дополнительных мер нормативно-правового характера, направленных на обеспечение обязательного применения исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и подведомственными им организациями типовой проектной документации при планировании и проектировании объектов социальной инфраструктуры, за исключением случаев обоснованной необходимости использования индивидуальных проектов объектов социальной инфраструктуры;

2) о разработке федеральной образовательной программы повышения квалификации и методического сопровождения органов местного самоуправления в сфере подготовки документов территориального планирования и нормативов градостроительного проектирования, включая цифровые форматы разработки и сопровождения документации, предусматривая привлечение публичного акционерного общества «ДОМ.РФ», Ассоциации «Национальное объединение строителей» и других профильных организаций в качестве операторов соответствующих образовательных и методических программ;

3) об интеграции механизмов поддержки комплексного развития территории с механизмами, обеспечивающими приоритетную поддержку развития социальной инфраструктуры в опорных населенных пунктах с учетом классификации опорных населенных пунктов в зависимости от их основных функций и роли в достижении приоритетов пространственного развития;

4) об организации на постоянной основе работы по пополнению и актуализации типовой проектной документации для объектов социальной инфраструктуры, включая школы, детские сады, дома культуры и иные социально значимые объекты, с учетом потребностей субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, обеспечивая соответствие типовых проектов требованиям экономической эффективности, нормативам стоимости строительства и современным требованиям эксплуатации.

4. Министерству здравоохранения Российской Федерации, Министерству просвещения Российской Федерации, Министерству культуры Российской Федерации, Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации, Министерству спорта Российской Федерации проработать вопрос об актуализации соответствующих отраслевых методических рекомендаций, утвержденных указанными министерствами, по планированию развития объектов социальной инфраструктуры и обеспечению населения соответствующими услугами (в том числе рекомендаций по целевым показателям), с учетом принципа приоритетного развития опорных населенных пунктов, дифференцированного подхода к их развитию в зависимости от выполняемых ими основных функций и роли в достижении приоритетов пространственного развития, а также предусматривая актуализацию методик расчёта потребности в объектах социальной инфраструктуры в населенных пунктах, требований по размещению таких объектов с учетом параметров демографического прогноза Российской Федерации по субъектам Российской Федерации, демографических прогнозов муниципальных образований и прогнозов кадрового обеспечения экономики России.

5. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления:

1) обеспечить актуализацию генеральных планов (муниципальных округов городских округов, поселений) с учетом Комплексной программы развития инфраструктуры опорных населенных пунктов Российской Федерации и соответствующих региональных программ развития инфраструктуры опорных населенных пунктов, перевод генеральных планов в цифровой (векторный) формат и размещение в федеральную государственную информационную систему территориального планирования (ФГИС ТП);

2) рассмотреть вопрос об обеспечении в приоритетном порядке включения мероприятий по развитию социальной инфраструктуры, предусмотренных указанной Комплексной программой, в соответствующие документы территориального планирования;

3) развивать практику использования типовой проектной документации, включенной в единый государственный реестр заключений экспертизы проектной документации объектов капитального строительства, при строительстве объектов социального назначения;

4) обеспечить синхронизацию документов территориального планирования, региональных нормативов градостроительного проектирования и программ комплексного развития социальной инфраструктуры, утверждаемых органами публичной власти в субъекте Российской Федерации.