Подготовлен Ярославской областной Думой
Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера рассмотрел проект законодательной инициативы № 7–1488 «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ (далее – проект) и отмечает следующее.
Проектом предлагается внести изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), закрепляющие функции общественных палат (советов) муниципальных образований, их права, а также их состав.
Из пояснительной записки к проекту следует, что в настоящее время, ввиду несовершенства действующего законодательства, отсутствует единообразие в подходах к созданию, функционированию и правовому статусу муниципальных общественных палат (советов). Такие подходы во многом зависят как от позиции руководителей органов местного самоуправления, так и от территориальных особенностей муниципальных образований.
По существу предлагаемых изменений отмечаем следующее.
Как следует из пояснительной записки, обеспечение деятельности общественных палат (советов) муниципальных образований предлагается закрепить в качестве прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения.
Проектом предлагается, в том числе дополнить статью 161 Федерального закона № 131-ФЗ, устанавливающую права органов местного самоуправления муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения данных муниципальных образований, положением об организации и обеспечении деятельности общественной палаты (совета) городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района.
Вместе с тем, аналогичным положением, касающимся деятельности общественных палат (советов) муниципальных округов и городских округов, проектом предлагается дополнить статью 16 Федерального закона № 131-ФЗ, определяющую вопросы местного значения муниципальных, городских округов, то есть предлагается определить организацию и обеспечение деятельности общественных палат (советов) не только в качестве права соответствующего муниципального образования, но и как вопрос местного значения, что означает обязанность данного муниципального образования по его решению.
Отнесение проектом для городских округов организации и обеспечения деятельности общественной палаты (совета) одновременно и к вопросам местного значения, и к правам городского округа на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, нарушает принцип правовой определенности и приведет к возникновению проблем при применении данных норм.
Также остается неясным, в связи с чем для муниципальных округов, в отличие от других видов муниципальных образований, проектом предлагается закрепить организацию и обеспечение деятельности общественной палаты (совета) непосредственно в качестве вопроса местного значения, а не права на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения.
Проектом предлагается дополнить главу 5 Федерального закона № 131-ФЗ «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления» статьей об общественных палатах (советах) муниципальных образованиях, их правах, а также составе.
Вместе с тем, необходимо отметить следующее.
В соответствии со статьей 1 Федерального закона № 131-ФЗ местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления направлены, прежде всего, на решение вопросов местного значения.
Согласно статье 4 Федерального закона от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 212-ФЗ) под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.
В соответствии с положениями статьи 9 Федерального закона № 212-ФЗ общественные палаты (советы) муниципальных образований относятся к субъектам общественного контроля.
Представляется, что осуществление общественного контроля направлено на анализ и общественную оценку деятельности органов публичной власти, в то время как целью непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления является непосредственное решение вопросов местного значения.
Таким образом, полагаем не вполне обоснованным отнесение общественного контроля к формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. Деятельность граждан в общественных палатах (советах) представляется относящейся скорее к реализации права на участие в осуществлении общественного контроля (статья 3 Федерального закона № 212-ФЗ), нежели к реализации права на участие в осуществлении местного самоуправления.
Также обращаем внимание, что нормами Федерального закона № 212-ФЗ предусмотрена возможность создания общественных палат (советов) муниципальных образований, в том числе установлено, что общественные советы могут создаваться при органах местного самоуправления. С учетом сопоставления предметов регулирования Федерального закона № 212-ФЗ и Федерального закона № 131-ФЗ необходимость дополнительной регламентации этих вопросов в Федеральном законе № 131-ФЗ как таковая вызывает сомнения.
Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера не поддерживает концепцию проекта законодательной инициативы.