(в части совершенствования законодательства о комплексном развитии территорий)
Внесен депутатом Государственной Думы И.В. Белых
Проект федерального закона направлен на совершенствование механизма комплексного развития территорий, а также гармонизацию положений законодательства о комплексном развитии территорий и о реновации жилищного фонда в субъекте Российской Федерации – городе федерального значения Москве и предусматривает внесение изменений в Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 года № 4802-I «О статусе столицы Российской Федерации» (далее – Закон о статусе столицы), Земельный кодекс Российской Федерации (далее – Земельный кодекс), Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (далее – Арбитражный процессуальный кодекс), Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Федеральный закон от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее — Гражданский процессуальный кодекс), Жилищный кодекс Российской Федерации (далее – Жилищный кодекс), Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс), Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон от 30 декабря 2004 года № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон о долевом строительстве), Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности», Федеральный закон от 2 октября 2007 года № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее – Федеральный закон № 229-ФЗ), Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее — Кодекс административного судопроизводства), Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (Федеральный закон № 218-ФЗ).
Проектом федерального закона проектируются следующие новеллы.
1. В рамках совершенствования механизма комплексного развития территорий в Градостроительный кодекс предлагается внести изменение, предусматривающее возможность принятия на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме решения об исключении многоквартирного дома из решения о комплексном развитии территории, если такое решение принято до дня принятия решения о комплексном развитии территории жилой застройки (взамен действующей нормы, предусматривающей возможность принятия соответствующего решения до дня утверждения документации по планировке территории, разработанной в целях реализации данного решения).
Также устанавливается закрытый перечень оснований для упрощенного внесения изменений в решение о комплексном развитии территории. Например, соответствующие изменения могут быть внесены без опубликования проекта внесения изменений в решение о комплексном развитии территории в случае исключения многоквартирного дома из проекта решения о комплексном развитии территории жилой застройки; отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленных решением о комплексном развитии территории, не более чем на пять процентов.
Полагаем, что принятие предлагаемых изменений позволит сократить предпринимательские риски застройщиков, связанные с возможностью исключения многоквартирного дома из решения о комплексном развитии территории жилой застройки уже после того, как оно принято, а также будет способствовать предотвращению затягивания процесса реализации соответствующего решения.
2. В Закон о статусе столицы вносятся изменения, предусматривающие сохранение гарантий жилищных прав собственников и нанимателей жилых помещений в многоквартирных домах, включенных в программу реновации, в случае, если такие многоквартирные дома включены в решение о комплексном развитии территории жилой застройки.
Также предусматривается распространение гарантий жилищных прав собственников и нанимателей жилых помещений в многоквартирных домах, включенных в программу реновации, на собственников и нанимателей жилых помещений в многоквартирных домах, включенных в решение о комплексном развитии территории.
Принятие проектируемых изменений обеспечит собственникам и нанимателям жилых помещений в многоквартирных домах, включенных в решение о комплексном развитии территории жилой застройки, более высокий уровень гарантий жилищных прав по сравнению с предусмотренным в настоящее время законодательством о комплексном развитии территории, а также уравняет в правах граждан, проживающих в городе Москве, при проведении мероприятий по обновлению территорий жилой застройки.
3. В Федеральный закон о долевом строительстве предлагается внести изменение, устанавливающее для Москвы дополнительный вид договора, на основании которого возможно привлечение денежных средств граждан для строительства – договор купли-продажи будущей вещи в целях реновации жилищного фонда (помимо договора участия в долевом строительстве).
В контексте предлагаемого изменения следует отметить, что в соответствии с положениями Федерального закона о долевом строительстве по общем правилу привлечение денежных средств граждан для строительства возможно только по договору участия в долевом строительстве через механизм счетов эскроу (часть 2 статьи 1, часть 12 статьи 3, статья 154).
В настоящее время для Московского фонда реновации жилой застройки (далее — Фонд) с учетом важности и масштабности реализуемой им программы реновации сделано исключение. Фонд имеет право привлекать денежные средства граждан без счетов эскроу и уплаты обязательных отчислений в компенсационный фонд (пункт 1 части 4 статьи 1 Федерального закона о долевом строительстве; статья 77 Закона о статусе столицы). В данном случае функции компенсационного фонда выполняет город Москва, которая несет субсидиарную ответственность по обязательствам Фонда в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения последним своих обязательств по договорам участия в долевом строительстве многоквартирных домов (статья 77 Закона о статусе столицы).
Следует отметить, что договор участия в долевом строительстве по своей правовой природе является тем же договором купли-продажи будущей вещи, для которого (с учетом особой социальной значимости и истории развития института долевого строительства) установлено отдельное, достаточно «жесткое» правовое регулирование.
Принимая во внимание часть 3 статьи 1 Федерального закона о долевом строительстве, согласно которой положения указанного нормативного правового акта не распространяются на отношения юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, связанные с инвестиционной деятельностью по строительству (созданию) объектов недвижимости (в том числе многоквартирных домов) и не основанные на договоре участия в долевом строительстве (указанные отношения регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации и законодательством Российской Федерации об инвестиционной деятельности), принятие предлагаемого изменения по сути выведет отношения по привлечению Фондом денежных средств граждан для строительства из‑под действия Федерального закона о долевом строительстве.
4. В Земельный кодекс предлагается внести изменения, предусматривающие возможность образования земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон, в случае расположения не менее девяноста процентов площади образуемого земельного участка в одной территориальной зоне при условии образования земельного участка в соответствии с документацией по планировке территории без нарушения установленных требований, а также соблюдения предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, определенных градостроительным регламентом, который распространяется на территориальную зону, в которой находится не менее девяноста процентов площади образуемого земельного участка. При этом видом разрешенного использования образуемого земельного участка предлагается считать вид разрешенного использования земельных участков, установленный применительно к территориальной зоне, в отношении которой установлен градостроительный регламент и в которой находится не менее девяноста процентов площади образуемого земельного участка.
Согласно части 7 статьи 119 Земельного кодекса не допускается образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон, лесничеств, за исключением земельного участка, образуемого в целях осуществления пользования недрами, строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов, их неотъемлемых технологических частей, гидротехнических сооружений, а также строительства водохранилищ, иных искусственных водных объектов.
Необходимо отметить, что территориальные зоны – это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 Градостроительного кодекса). Границы территориальных зон могут устанавливаться, в частности, по границам муниципальных образований. В свою очередь, границы территориальных зон не могут пересекать границы муниципальных образований, населенных пунктов (часть 3 статьи 34 Градостроительного кодекса).
Предлагаемое проектом федерального закона изменение может повлечь возможность пересечения границ образуемого земельного участка с границами муниципальных образований, населенных пунктов.
Кроме того, определение целевого назначения образуемого земельного участка в целях комплексного развития территории разрешает застройщику осуществление хозяйственной деятельности на пересекаемых таким земельным участком территориях, в которых застройка или хозяйственная деятельность, возможно, запрещены или ограничены. Например, по сути, разрешается застраивание окраин парков, особо охраняемых природных территорий, береговых полос.
5. Проектом федерального закона предлагается внести изменения в ряд нормативных правовых актов (Земельный кодекс, Градостроительный кодекс, Арбитражный процессуальный кодекс, Гражданский процессуальный кодекс, Кодекс административного судопроизводства, Федеральный закон № 218-ФЗ, Федеральный закон № 229-ФЗ), предусматривающие совершенствование процедуры изъятия объектов недвижимости для государственных и муниципальных нужд в целях комплексного развития территорий, и иные изменения корреспондирующего характера.
Согласно предлагаемым изменениям в Арбитражный процессуальный кодекс, Гражданский процессуальный кодекс, а также Кодекс административного судопроизводства, со дня принятия уполномоченным органом решения о комплексном развитии территории на объекты недвижимого имущества, включенные в границы комплексного развития территории, не может быть наложен арест. Также предусматривается, что суд в отношении таких объектов не может применять иные меры по обеспечению иска (меры предварительной защиты по административному иску, обеспечительные меры).
В случае, если обеспечительная мера была наложена на объект недвижимого имущества, в отношении которого уполномоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления принято решение об изъятии для государственных или муниципальных нужд по ходатайству указанного уполномоченного органа государственной власти, органа местного самоуправления, не являющихся лицами, участвующими в деле, судьей или судом такое обеспечение иска отменяется.
Следует отметить, что состав лиц, участвующих в деле, их права и обязанности определены статьями 34 и 35 Гражданского процессуального кодекса, статьями 40 и 41 Арбитражного процессуального кодекса, статьями 37 и 45 Кодекса административного судопроизводства, в соответствии с положениями которых правом заявлять ходатайства о применении мер по обеспечению иска обладают только лица, участвующие в деле.
Согласно пояснительной записке предлагаемые изменения обусловлены отсутствием в действующем законодательстве процедуры изъятия недвижимого имущества в целях комплексного развития территорий в случае, если в отношении такого имущества судом применены меры по обеспечению иска (наложены аресты, запреты совершать определенные действия). Снятие ареста или запрета на спорные объекты недвижимого имущества до завершения судебных разбирательств не представляется возможным, а рассмотрение дела может длиться несколько лет. Однако, как следует из пояснительной записки, все запреты носят формальный характер, никак не связаны с такими объектами недвижимости и применяются исключительно в целях обеспечения финансовых обязательств между лицом, у которого изымается объект недвижимости, и третьими лицами. При этом гарантии обеспечения финансовых обязательств могут быть реализованы путем наложения ареста на средства, перечисленные на депозит нотариуса в качестве компенсации за изымаемые объекты недвижимости.
Обращаем внимание, что согласно Постановлению Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 1 июня 2023 года № 15 «О некоторых вопросах принятия судами мер по обеспечению иска, обеспечительных мер и мер предварительной защиты» рассматривая заявление о принятии обеспечительных мер, суд устанавливает наличие оснований для принятия обеспечительных мер, определяет, насколько конкретная мера, о принятии которой просит заявитель, связана с предметом заявленного требования, соразмерна ему и каким образом она обеспечит фактическую реализацию целей принятия обеспечительных мер (часть 3 статьи 140 Гражданского процессуального кодекса, часть 2 статьи 91 Арбитражного процессуального кодекса, части 1, 4 статьи 85 Кодекса административного судопроизводства).
В частности, суд исходит из разумности и обоснованности требования заявителя о принятии обеспечительных мер, связи испрашиваемой обеспечительной меры с предметом заявленного требования, вероятности причинения заявителю значительного ущерба в случае непринятия обеспечительных мер, обеспечения баланса интересов сторон, а также предотвращения нарушения при принятии обеспечительных мер публичных интересов, интересов третьих лиц, что не согласуется с приведенными пояснительными доводами к проекту федерального закона.
Вместе с тем отмечаем, что суд принимает обеспечительные меры при установлении хотя бы одного из оснований для их принятия (часть 1 статьи 139 Гражданского процессуального кодекса, часть 2 статьи 90 Арбитражного процессуального кодекса, часть 1 статьи 85 Кодекса административного судопроизводства).
В целях предотвращения причинения заявителю значительного ущерба обеспечительные меры могут быть направлены на сохранение существующего состояния отношений (status quo) между сторонами. Следует учитывать, что обеспечительные меры являются ускоренным и предварительным средством защиты, следовательно, для их принятия не требуется представления доказательств в объеме, необходимом для обоснования требований и возражений стороны по существу спора. При этом отказ в принятии обеспечительных мер не препятствует повторному обращению с соответствующим заявлением при появлении новых обстоятельств, обосновывающих необходимость принятия таких мер.
Кроме того, согласно позиции Конституционного Суда Российский Федерации, целью обеспечительных мер в арбитражном процессе, применяемых арбитражным судом и являющихся срочными, временными мерами, направленными на обеспечение иска или имущественных интересов заявителя, является недопущение затруднения или несвоевременности исполнения судебного акта, а также предотвращение причинения значительного ущерба заявителю. Следовательно, обеспечительные меры в административном судопроизводстве, осуществляемом арбитражными судами, не носят дискриминационного характера по отношению к какой‑либо стороне в процессе; их применение осуществляется в рамках дискреционных полномочий арбитражных судов и на основе принципов состязательности и процессуального равноправия сторон (Определение от 6 ноября 2003 года № 390-О).
Таким образом, предлагаемые проектом федерального закона изменения могут повлечь нарушение баланса имущественных интересов сторон, жилищных прав граждан, в том числе наиболее уязвимых групп населения, и, следовательно, могут привести к несоразмерному и не подкрепленному никакой конституционно значимой целью ограничению обеспечительных мер, направленных на поддержание стабильности гражданско-правовых отношений.
6. Также проектом федерального закона предусматривается возможность прекращения запретов и ограничений, установленных судебным актом или актом уполномоченного органа на осуществление регистрационных действий в отношении недвижимого имущества в случае его изъятия для государственных и муниципальных нужд. Исключение устанавливается для актов, принятых в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации. Соответствующие изменения предлагается внести в статью 60 Федерального закона № 218-ФЗ.
Вместе с тем пунктом 37 части 1 статьи 26 Федерального закона № 218-ФЗ установлено, что осуществление государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав приостанавливается по решению государственного регистратора прав в случае, если в орган регистрации прав поступил судебный акт или акт уполномоченного органа о наложении ареста на недвижимое имущество, или о запрете совершать определенные действия с недвижимым имуществом.
В соответствии с частью 6 статьи 26 Федерального закона № 218-ФЗ осуществление государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав по вышеуказанным основаниям приостанавливается до поступления в орган регистрации прав судебного акта или акта уполномоченного органа о снятии ареста или запрета совершать определенные действия с недвижимым имуществом.
При этом согласно статьям 13 Гражданского процессуального кодекса, 16 Арбитражного процессуального кодекса и 16 Кодекса административного судопроизводства вступившие в законную силу судебные постановления, а также законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и обращения судов являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, граждан, организаций и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.
Исходя из этого, предлагаемые изменения в представленной редакции противоречат вышеуказанным положениям Федерального закона № 218-ФЗ, а также нарушают принцип обязательности исполнения судебных актов.
Необходимо подчеркнуть, что согласно позиции Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 16 января 2024 года № 44-КГ23-27-К7, по смыслу части 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации, гарантирующей каждому судебную защиту его прав и свобод, исполнение судебного решения следует рассматривать как элемент судебной защиты, что требует от государства в лице законодателя принятия необходимых мер по обеспечению его реализации. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, защита нарушенных прав не может быть признана действенной, если судебный акт или акт иного уполномоченного органа своевременно не исполняется; избирая в рамках конституционной дискреции тот или иной механизм исполнительного производства, федеральный законодатель во всяком случае должен осуществлять непротиворечивое регулирование отношений в этой сфере, создавать для них стабильную правовую основу и не вправе ставить под сомнение конституционный принцип исполняемости судебного решения (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 июля 2001 года № 13-П, от 15 января 2002 года № 1-П, от 14 мая 2003 года № 8-П и от 14 июля 2005 года № 8-П).
Следует также отметить, что предлагаемые изменения вступают в противоречие с положениями статьи 6 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» в части обеспечения обязательности и неукоснительности исполнения для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц вступивших в законную силу судебных постановлений, вынесенных в порядке гражданского судопроизводства, обеспечивающих гарантию реализации права каждого на судебную защиту. При этом неисполнение постановления суда, а равно иное проявление неуважения к суду влекут ответственность, предусмотренную уголовным законодательством (статьи 297 и 315 Уголовного кодекса Российской Федерации).
Дополнительно сообщаем, что предлагаемые законопроектом изменения повлекут неравное положение истцов в рамках гражданского и арбитражного судопроизводства, поскольку гражданский истец в уголовном судопроизводстве также вправе заявить ходатайство о принятии мер по обеспечению возмещения вреда, причиненного преступлением (часть 2 статьи 230 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации).
7. Проектом федерального закона предлагается внести изменения в Жилищный кодекс Российской Федерации, направленные на упрощение процедуры проведения переустройства и (или) перепланировки помещения в многоквартирном доме.
Согласно действующим положениям Жилищного кодекса лицо, заинтересованное в перепланировке (в случае присоединения части общего имущества в многоквартирном доме в результате проводимой перепланировки помещения), сразу должно предоставить в орган, осуществляющий согласование, помимо общих документов, также протокол общего собрания собственников о согласии на такое переустройство и (или) перепланировку.
Проектируемыми нормами за органом, осуществляющим согласование переустройства и (или) перепланировки помещения, предлагается закрепить обязанность по размещению соответствующего проекта переустройства или перепланировки на своем официальном сайте, а также в общедоступных местах (на досках объявлений и так далее). И только в случае поступления возражений органом обеспечивается проведение общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме по вопросу о согласовании переустройства и перепланировки помещения с присоединением к нему части общего имущества.
Обращаем внимание, что предлагаемое изменение не относится к предмету правового регулирования проекта федерального закона, направленного на совершенствование механизма комплексного развития территорий.
Принятие проектируемого федерального закона потребует разработки Правительством Российской Федерации нормативных правовых актов, необходимых для его реализации.
Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера полагает возможным поддержать концепцию проекта федерального закона при условии его существенной доработки.